论人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用

　　文／李正斌

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在中央文件层面提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这表明我们党对现代国家治理规律有了新的认识，意义十分重大。党的十九大和十九届四中全会则对国家治理体系和治理能力现代化作出了更为深入的阐述和更加详实的部署。特别是党的二十大报告进一步明确到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。作为国家治理体系的重要组成部分，人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中具有怎样的地位、发挥怎样的作用呢？本文试析如下。

　　一、人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分

　　作为逻辑分析的起点，我们先对国家治理体系涉及的一些基本概念略作解析。首先是“治理”。“治理”是20世纪末兴起的新政治概念，全球治理委员会将其定义为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。“治理”不同于统治或管理，它是多元主体参与、多种规则并用、强制自愿并行、纵向横向互动的过程。而“国家治理”的概念，“一方面可以理解为对国家进行治理，国家是治理的对象，可以在一定程度上进行多元共治；另一方面，也可以理解为由国家进行治理”。显然，我们更多地是在第一种意义上理解国家治理的概念，同时从治理方式的视角看，也包括以国家为主体的公共管理行为。“国家治理体系”则是规范国家权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。我国的国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，它与国家治理能力紧密联系、相辅相成，是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。

　　从国家治理体系的外在构成上看，可分为根本制度、基本制度、重要制度等不同层次的制度。根本制度是中国特色社会主义制度存在的基础和依据，是核心性制度，是国家制度的本源，包括我国宪法确立的有关我国的国体和政体方面的制度。基本制度是构建于根本制度之上的、体现党关于经济社会发展基本原则和基本理念的制度，是各领域建设赖以运转的主要依据和基本规范。包括基本政治制度、基本经济制度等。重要制度是从根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体性制度。包括根本制度和基本制度之外的，关于国家经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外交等各方面的具体制度。这些根本制度、基本制度、重要制度有机衔接，构建起系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系。

　　由此不难发现，作为我国政体的人民代表大会制度是国家根本政治制度，是国家治理体系的重要组成部分，是国家其他政治制度之源。正如董必武所说，它“代表我们政治生活的全面”“表示我们政治力量的源泉”，其在国家治理体系中具有特殊的地位和作用。

　　二、人民代表大会制度在国家治理体系中居于主导地位

　　人民代表大会制度作为党领导下的保证人民当家作主的国家根本政治制度的性质，决定了它是国家制度体系的基石，其在国家治理体系中居于主导地位。我们不妨从以下几个方面加以说明。

　　（一）从治理理念看，人民代表大会制度的人民性本质代表了国家治理体系的核心价值

　　我国现行宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”这就开宗明义地宣告了我们的国体是社会主义国家，其根本属性是人民民主专政，人民是国家的主人。自然，“以人民为中心”就成为国家治理体系的出发点和落脚点，或者说，是国家治理体系的核心价值。正如习近平总书记在十三届全国人大一次会议上的讲话中所指出的：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“确保人民享有更加广泛、更加充分、更加真实的民主权利，让社会主义民主的优越性更加充分地展示出来”。

　　那么，人民通过什么方式来行使当家作主权力呢？宪法第二条明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”换言之，人民是通过人民代表大会来行使当家作主权力的，人民代表大会制度设计的重要初衷就是为人民当家作主提供根本组织保障，就是要把代议机构由旧时代的“清谈馆”变为真正代表人民意志的“工作机构”，因而人民性是人民代表大会制度的最为本质的属性。

　　不难看出，人民代表大会制度的人民性本质与国家治理体系的核心价值是完全一致的，人民代表大会制度是国家治理体系人民性的集中代表。

　　（二）从治理主体看，人民代表大会制度组织载体的支配性地位奠定了国家治理体系多元化主体的内在秩序

　　现代国家治理体系的一个重要特征是多元主体的共同参与，这些主体包括公民和组织两大部分。人民群众作为公民个体的集中代表者，是国家治理的重要主体，而这一主体地位的实现和作用的发挥，根本途径则是人民代表大会制度。只有坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度这一根本政治制度，才能支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。从国家层面看，组织又可分为国家机关、企业事业单位、社会组织等，其中国家机关是其主要组成部分，在国家治理中发挥着重要的组织、引导、示范、管理等职能。在国家机关中，人大机关又居于支配性地位，“一府一委两院”等国家机关都由人大产生，对人大负责、受人大监督。而企业事业单位、社会组织也需要在人大制度的框架内依照人民代表大会制定的法律法规来履行职能、发挥作用。因此，人民代表大会制度明确了参与国家治理的各类主体的地位、参与渠道及方式。

　　（三）从治理方式看，人民代表大会制度的民主化诉求体现了国家治理体系的基本特征

　　代议制度的产生与发展是近现代民主政治发展的必然产物和重要标志，民主化诉求是现代代议制度的基本特征。人民代表大会制度作为新型的代议制，也必然以践行民主为其价值目标追求，以民主方式作为工作的基本运行方式。宪法规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。可以说，民主集中制既是人大机关的组织原则，也是其活动原则。民主既体现在保障主权在民的国家制度上，也体现在让人民群众广泛参与的工作方法中。这与国家治理体系倡导多元主体共同参与、民主协商议事的基本特征不仅是完全一致的，而且其本身也成为国家治理民主化参与的重要形式和重要平台。

　　（四）从治理规则看，人民代表大会制度的法治化路径铸就了国家治理体系的重要依托

　　法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。早在2014年10月，习近平总书记就在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”在中央全面依法治国委员会第一次会议上，他再次强调：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”可见，法治是国家治理现代化的重要基石。而要厉行法治，实现良法善治，离不开作为立法机关、同时又负有监督宪法法律实施职责的人大及其常委会。可以说，人民代表大会制度的法治化路径成为国家治理体系的重要依托。后文详述。

　　综上所述，我们不难得出结论：无论从国家治理理念上、治理主体上、治理方式上还是治理规则上考察，人民代表大会制度在国家治理体系中都居于主导地位。它既是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。

　　三、人民代表大会制度在国家治理体系中发挥着基础性作用

　　作为国家治理体系中的根本性制度，人民代表大会制度具有其他制度无可比拟的巨大政治优势。正如习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话中所指出的：人民代表大会制度具有坚持中国共产党领导、保证党领导人民依法有效治理国家的显著优势；具有践行全过程人民民主、保障人民当家作主的显著优势；具有贯彻民主集中制、保证国家政治生活既充满活力又安定有序的显著优势；具有保障全面依法治国、实现国家各方面工作法治化的显著优势；具有维护国家统一、保障国家长治久安的显著优势。这些内在的制度优势，使其在国家治理体系中能够发挥独特的基础性作用，为创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹提供重要制度保障。这些独特作用主要体现在：

　　（一）为执政党领导国家治理提供政治制度载体

　　中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，自然要对国家和社会实行全面领导；作为执政党，自然要治国理政，推进国家治理体系和治理能力现代化。但从法理上讲，政党有别于国家和社会，政党事务不同于国家和社会事务，政党要领导国家和社会事务需要有一个打通政党与国家和社会的执政载体或平台，以实现民主执政、科学执政、依法执政，这个载体或平台就是人民代表大会制度。实际上，为共产党执政提供制度载体也是第一代领导人设计人民代表大会制度的一个重要初衷。在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的过程中，通过人民代表大会制度的运行，可以使党的主张通过法定程序成为国家意志，形成宪法法律，进而通过宪法法律保障党的政策有效实施，实现党对国家和社会治理的领导。

　　（二）为实现人民当家作主的国家治理目标提供根本制度安排

　　人民当家作主既是我们国家的性质和本质，也是国家治理的目标和追求。人民与人大关系的逻辑在于：人民通过行使选举权，将自己的一部分管理国家和社会事务的权力委托给自己选出的代表，组成代议机关，代行国家权力。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这就形成了国家权力的第一重委托关系，由此建立的人民代表大会制度就为人民当家作主提供了根本制度安排，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，把国家和民族的命运牢牢掌握在自己手中。因此我们说，代表人民意志、维护人民利益，保持与人民群众的血肉联系，是人民代表大会制度的价值所在和优势所在，也是人大及其常委会的立身之本。

　　（三）为国家依法治理提供重要制度平台

　　法律是最重要的制度形式，法治是国家治理的基本方式。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”人大及其常委会通过行使立法权，为国家治理提供系统化的规则体系，并通过行使监督权，促进严格执法、公正司法、全民守法，从而为法治国家、法治政府、法治社会建设提供重要制度平台，推动国家治理的法治化。党的十八大以来，全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会努力推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促善治，以宪法为核心的、主要由七大法律部门组成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。在做好立法工作的同时，各级人大及其常委会把对法律实施的监督放在与立法同等重要的地位，通过开展执法检查、备案审查、代表视察、专题调研等多种形式，切实推动依法行政和公正司法，推动全面普法和全民守法，以确保宪法法律得到有效实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，确保人民权益得到维护和实现。

　　（四）为其他治理主体的设立和运行提供组织基础与合法性依据

　　由我国的国家性质和政权组织形式所决定，人民代表大会在统一行使国家权力的前提下，通过行使选举任免权，产生国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，将国家权力中的行政权、监察权、审判权和检察权分别授予相应的国家机关来行使，其他国家机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。同时，人民代表大会又通过行使立法权和重大事项决定权，赋予其他国家机关以法定职权并为其开展工作提供法律依据。由此形成了国家权力的第二重委托关系，表明了人民代表大会与其他国家机关之间的产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。此外，人民代表大会通过立法，也为企业事业单位和社会组织的设立和运行提供法律规则和制度基础。

　　一言以蔽之，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。它在国家治理体系中发挥着无可替代的基础性作用。我们“必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中”。

　　四、进一步发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的重要作用

　　如前所述，新中国成立以来，特别是党的十八大以来，我们党领导人民不断探索实践，逐步形成和发展了以人民代表大会制度为核心内容的中国特色社会主义国家制度体系，为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了扎实基础。当前我们要大力推进国家治理体系和治理能力现代化，其实质就是要适应时代变化，以人民代表大会制度为基础和依托，构建更加科学、更加完善的国家制度体系并切实运行，把各方面的制度优势转化为治理效能。

　　在这一转化过程中，如何把人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的根本政治制度优势充分发挥出来尤为关键。从前文的论述中我们不难发现，近些年来国家治理体系的日臻完善，是与人民代表大会制度在党的领导下认真履行立法、监督、重大事项决定、选举任免等各项法定职能，积极推动社会主义民主法治建设，有效发挥党治国理政和人民当家作主的平台作用密不可分的。

　　同时我们也应当看到，人民代表大会制度在国家治理体系中的实际地位和现实作用，与其应有的地位和应发挥的作用相比，还有不小差距。或者说，人民代表大会制度的优势还没有充分转化为治理效能。其现实中的表现及原因多种多样，比较普遍的问题主要有：一是对人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用缺乏正确认识。有的对国家制度体系认识有偏差，把国家制度等同于国家机关，又把国家机关简单理解为政府机关和监察、司法机关，甚至认为只是政府机关，不知道人民代表大会是国家政权机关，不知道人民代表大会制度是国家制度体系的核心组成部分；有的虽然知道人民代表大会制度，但对其性质地位和作用认识不到位；有的不能够从根本政治制度的高度来看待人民代表大会制度，仅仅把它等同于各级人大及其常委会，等等。二是不善于发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的作用。在国家治理中不会用、不愿用、用不好人民代表大会制度，对运用民主法治手段进行国家治理不太适应，甚至存在误解。比如认为人民代表大会制度主要是讲民主的，而发扬民主需要花费大量的时间和投入，影响治理效率；或认为人民代表大会制度强调依法办事，程序繁琐，不利于国家治理中的改革创新；还有的把人大履职当作纯粹是走法律程序、盖橡皮图章，在国家治理决策中不愿听取人大不同意见。三是人大及其常委会的工作方式和成效仍待提升。从人大本身履职情况看，在取得巨大成绩的同时，不可否认也存在一些工作方式上的问题，影响了其在国家治理中职能作用的发挥。比如立法理念还未完全从管理管制思维转变为多元共治思维，对改革的引领和推动作用发挥不够充分，一些重点领域立法比较薄弱，立法的科学化、民主化、规范化水平还需提升。监督实效不强：对监督的性质认识不到位，对监督与支持的辩证关系存在片面理解；监督内容的确定不尽科学合理；监督手段缺乏且运用不平衡；有些监督领域尚没有破题。代表选举的民主性和广泛性还需增强，“代而不表”和“表而不代”现象还比较普遍。人大及其常委会的机构设置还不完全适应新形势对人大工作提出的要求，工作方式不够规范和完善，组成人员和工作人员的专业化水平不高，等等。

　　对于根本政治制度乃至国家制度体系的完善来说，七十多年的时间还很短暂，存在一些不完善的问题十分正常，这也正是我们全面深化改革、大力推进国家治理体系和治理能力现代化的主要原因所在。要推动这些问题的解决，必须多管齐下，综合施策。

　　首先，要从提高思想认识入手，正确理解人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用。要从国体与政体关系的高度，正确认识人民代表大会制度对于保障人民民主专政的重大意义；要从国家制度体系的视野，正确认识根本制度、基本制度与重要制度的内在逻辑关系；要从保证中国共产党长期执政的站位，正确认识人民代表大会制度对于巩固党的执政地位的重要作用。要深刻认识到，只有坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，国家制度体系才有坚实可靠的基础，推进国家治理体系和治理能力现代化才有制度支撑和依托。

　　其次，要从健全体制机制入手，充分发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的基础性作用。完善体制机制可以从多方面、多角度着手，在此重点谈两个方面。一是要处理好党政关系：一方面党要真正把人民代表大会制度作为自己科学执政、民主执政、依法执政的重要制度载体，既要加强对人民代表大会的领导，又要改善对人民代表大会的领导；另一方面，人民代表大会要紧紧依靠党的领导，自觉坚持党的领导，同时积极为党科学民主决策搭建平台、提供渠道。二是要处理好人民代表大会与其他国家机关的关系：在人民代表大会制度框架下，做到统分结合，充分发挥国家治理关键主体作用，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　最后，要从完善工作方式入手，不断助推人民代表大会制度优势转化为国家治理效能。要以“四个机关”建设为统领，不断完善各级人大及其常委会的工作方式。要在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，在人民代表大会制度的框架内，围绕民主和法治建设的主题，针对履行立法、监督、重大事项决定、选举任免等职责，以及做好代表工作和自身建设等基础性工作中存在的突出问题，不断改进完善具体工作方式方法，以切实提高履行职责的能力水平，有效发挥国家权力机关职能作用，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大制度支撑。

　　总之，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须走民主法治的道路，这离不开作为国家根本政治制度的人民代表大会制度作用的有效发挥；换言之，只有充分发挥人民代表大会制度的职能作用，国家治理体系和治理能力的现代化才有可靠保障。正如党的二十大报告明确指出的：“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”我们要积极挖掘人民代表大会制度的内在优势，发挥其治理效能，使其能够为推动国家治理体系和治理能力现代化，进而为推进中国式现代化发挥更大作用！

　　（作者系市人大社会建设委员会副主任委员，市人大常委会社会建设委员会工作机构一级巡视员）