文／黄玉清
3月11日，第十四届全国人民代表大会第三次会议通过了修改代表法的决定。这是自1992年代表法颁布实施以来所作的第四次修改，且是首次将修改决定提请大会审议通过。这次修改，是历次修改中幅度最大的一次，超过一半的条文都作了修改，其中重中之重的是增加了不少政治要求，需深入理解、认真领会。我认为，贯彻实施好新修改的代表法，除了要切实提高政治站位、落实好有关政治要求、确保正确的政治方向之外，还需从工作层面统筹把握、妥善处理好以下几个方面的关系。
一、民主与集中的关系
民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，也是国家机关的组织和活动原则。这次代表法修改进一步强化了民主集中制，明确提出代表要“遵循民主集中制原则”“践行全过程人民民主”。贯彻实施好代表法，无论是代表还是相关方面，都要进一步坚持好民主集中制，妥善处理好民主与集中的关系，切实做到民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合。
代表法既规定了代表的权利和义务，同时又明确代表是“国家权力机关组成人员”“参加行使国家权力”。贯彻实施代表法，处理好民主与集中的关系，重在处理好代表权利与国家权力行使上的关系，其中有两点要特别注意：一是人大代表要积极行使代表权利、履行代表义务，广泛听取民意、善于汇集民意并积极反映民意。这一过程，也具有民主集中的特点，社会各界特别是各级人大及其常委会既要为代表密切联系人民群众创造条件、提供保障，还要最大程度地防止代表在履职中出现被人提及的“代而不表”或“表而不代”的现象，切实提高人大代表的代表性、夯实人大及其常委会集体决策的民意基础。二是各级人大及其常委会在行使国家权力的过程中，要充分尊重代表在代表大会中的主体地位，将代表们提出的各方面意见或建议有效整合、凝练、转化、上升为人大及其常委会的集体决策。这一过程，是民主集中制的重要体现，直接关系到人民民主权利的实现。这一过程，关键在于针对不同类型的代表权利，采取不同的方式，切实将代表个人分散行使代表权利与人大集体行使国家权力有机结合、有效衔接起来，既要防止代表权利虚置，又要防止代表履职孤立。代表权利虚置或履职孤立，都有悖于全过程人民民主的要求，都会割裂民主与集中的关系，都会影响代表作用发挥、人大民主决策。
二、权利与义务的关系
本质上，代表权利与义务是统一的，都是代表职责，不可偏废。实际工作中，要立足代表职责定位，妥善处理好二者之间的关系，兼顾代表权利和义务，切忌将二者割裂开来。这次代表法修改，依然沿用了之前的做法，将代表权利与义务在第七条和第八条分别规定，同时加以完善，并没有将二者统一规定为“职责”。从现实的角度看，这样规定有不少好处：其一，建立了代表履职的权利体系和义务体系，明确表明了代表既是有权利的，也是有义务的，但若用“职责”统一表述，权利与义务的内涵与外延就会相对模糊；其二，更加方便代表履职，能做什么、该做什么，非常清晰明确，各行各业的代表都能很好把握；其三，实事求是，不搞一刀切，给代表履职留下了余地。另外，从立法技术上看，代表法总则分别规定代表权利和义务，后面第四章、第五章分别规定代表履职的保障和监督，逻辑上更加清晰：有权利，就有保障；有义务，就有监督。
代表权利与义务是代表法的核心内容，要贯通整个代表法来理解。妥善处理好二者之间的关系，需要特别注意三点：一是代表法规定的代表权利是“权利”而不是“权力”，没有强制力。二是第七条规定的代表权利与第八条规定的代表义务虽然都是八项，看似有重复，实则差别不小，并没有一一对应。权利与义务一一对应的，行使权利的同时也是在履行义务；权利与义务没有一一对应的，义务必须履行，但权利可以行使也可以不行使。三是代表法规定了多项代表权利和义务，实际工作中，既要处理好权利与义务的关系，也要处理好不同的权利行使之间的关系以及不同的义务履行之间的关系，尽量防止顾此失彼的现象发生。以上三点在组织代表活动，开展代表履职评价，办理代表议案以及建议、批评和意见等工作时，都是需要特别注意的。
三、工作与履职的关系
从代表法的规定看，代表法主要涉及两大类主体：一类是人大代表，一类是各相关社会主体，包括各级人大常委会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团，各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院，以及代表所在单位、广大人民群众等。这一点，代表法很多地方都有体现，特别是第九条第二款、第十条、第十一条等条款的规定更是清晰明了。这就有了代表履职与其他各社会主体围绕代表履职所开展的工作之间的关系。
从广义上看，社会各界围绕着代表履职所开展的一切工作应该都可以称之为代表工作。这一点，很多同志可能不这样认为或没有意识到。但无论如何，也正是这一点，才真正形成了社会合力，奠定了代表履职的社会基础，保障了各级人大代表的充分履职，保证了代表法的全面贯彻实施，而这一点也正体现了人民代表大会制度的特点和要求。从狭义上看，代表工作可以界定为各级人大常委会以及乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团围绕代表履职所开展的工作。按照代表法的规定，代表工作可以大概分为组织召集、服务保障、管理监督三个方面。这三个方面的代表工作，为代表履职提供了坚实的基础和全链条支撑。
处理好代表工作与代表履职之间的关系，既简单也复杂。关键是首先要认识到代表工作不是孤立的，与其他各有关方面的工作是密不可分的，是皮与毛的关系。其次，要从坚持好、发展好、运行好人民代表大会制度的角度和高度，认识到代表工作的重要性，进一步提升代表工作能力，做好代表履职的服务保障特别是政务性服务保障，使代表工作与代表履职之间形成良性循环。
四、数量与质量的关系
数量与质量的关系处理问题是一个很大众化的问题，各方面的工作中都会遇到。贯彻实施代表法也避不开这一问题。
代表法第二章和第三章分别详细规定了代表在大会期间的工作和闭会期间的活动。但是，这些规定都相对原则，没有量化，也不好量化。现实工作中，要组织代表参加多少次闭会期间活动才算适宜、代表与选民或原选举单位联系到什么程度才算密切等问题，都会涉及到数量和质量的关系处理问题。
关于数量和质量的关系处理，关键是要把握好“度”。凡事皆有度，贯彻实施代表法的相关规定也是这样。在此二者关系的处理上，可能需要重点把握四个方面：一是坚持目标导向。如果目标能够实现，工作或活动很有实效，即使组织或参加一次活动也不为少。二是把握好法律的内在逻辑。代表法规定，代表无论是参加大会期间的工作还是闭会期间的活动都是执行代表职务。既然大会期间是工作，闭会期间是活动，那么在代表履职要求的把握上，应该有所不同。三是从实际出发，不宜统一要求。代表的个人情况不同、不同性质的工作或活动的要求和目标不同、各级或各地人大的实际情况不同，相关要求也应有所不同。四是辩证地看，不走极端。既不能只讲质量不讲数量，也不能只讲数量不讲质量，关键是将二者统一起来，把握好平衡点。只有这样，才能真正推动工作高质量发展。
五、保障与监督的关系
代表法分设专章，规定了对代表执行职务的保障以及对代表的监督。这次代表法修改，进一步完善了对代表执行职务的保障、强化了对代表的监督。相关工作中需进一步处理好保障与监督的关系。
从代表法的规定看，保障和监督的内容、方式规定得都很明确，认真落实就好，本不应有什么困惑或顾虑。但实际工作中却很难做到，因为这涉及到很多具体问题。过于重视保障，监督可能就会缺位或不到位。反之，亦然。监督的主体和对象如果错了位，问题会更大。
处理好保障和监督之间的关系，首先需要对二者有一个充分的认识。从内涵上看，二者有本质区别。但从长远或换个角度看，监督也是一种保障，是另外一种意义上的保障。监督到位，可防止代表履职失范，保障代表履职走得更远。从这个意义上说，保障与监督的关系，实际上是辩证统一、不可割裂的。
处理好二者之间的关系，需要特别注意两点：一是立足现实。人民代表大会制度建立70余年，还处在发展与完善的过程之中，而且代表都是兼职的，如何处理好保障与监督的关系，特别是激励与惩戒的关系，需要处理好理想与现实之间的关系，把握好重点和分寸。二是找准定位，分清责任。保障相对好说，社会各有关方面特别是各级人大及其常委会都要做好代表履职保障工作。但监督工作可能容易出问题，特别是容易弄混监督主体与对象之间的关系，出现监督错位。工作中，“充分发挥代表主体作用”这种说法已经耳熟能详了，但如果加以辨析，就会发现这种说法在有些场景下其实也存在身份错位等问题。
六、坚持与发展的关系
英国法律史学家梅因说，法律一经制定，就已滞后。相信这次的代表法修改决不是最后一次，以后肯定还会有第五次、第六次甚至更多次的修改。这次修改代表法，既强化了对代表的政治要求，也完善了相关制度，必须落实好、坚持好。但考虑到立法的滞后性，我们在落实好、坚持好相关制度的同时，还应以发展的眼光、开放的心态，与时俱进，积极作为，进一步加强研究和创新，不断完善相关工作机制，为将来代表法的再次修改完善探索出路、积累经验。
这就要求我们，在贯彻实施新修改的代表法时，要坚持辩证法，妥善处理好坚持与发展的关系。一是要落实好、坚持好相关制度要求。这是基础和前提。需要注意的是，工作中，既要落实好、坚持好新增加或新调整的制度，还要甚至更要落实好、坚持好没有做出任何调整的制度。二是认真领会立法的本意和法律文本背后的逻辑，从机制层面做好探索和创新。三是加强问题研究。这次代表法修改，积极回应了多年来遇到的一些问题，非常有助于代表履职和工作开展。但生活之树常青，未来肯定还会遇到这样那样的问题，必须加以深入研究，既为落实好代表法也为未来代表法的进一步修改完善做好准备、打牢基础。
上述六个方面的关系，必须深入理解、统筹把握。只有这样，才能深刻领会代表法的精神要义，从而更好地贯彻实施好代表法。
贯彻实施好代表法是一项系统工程，涉及人民代表大会制度的发展、完善和运行，涉及社会的方方面面，需要研究和解决的问题很多，必须凝心聚力，形成社会共识和合力。本文所言，只是管中窥豹、一孔之见，愿其能为推进代表法的贯彻实施提供点滴参考。如此，也算尽了一份个人的绵薄之力。
（作者系市人大常委会法制工作委员会副主任）
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