文／童伟 杨德馨
为贯彻落实《北京市乡村振兴促进条例》（以下简称《条例》），市乡村振兴专家咨询委员会开展调研过程中，发现政策执行偏差、部门职责趋同、共同事权边界模糊是本市涉农财政事权划分存在的主要问题。建议以法治化建设为核心、差异化分权为路径，强化激励约束机制，构建“权责匹配、财力协调”的支农财政管理体系，推动乡村振兴战略实施，为首都农业农村现代化提供制度支撑。
一、现状与问题
近年来，本市财政部门按照党中央、国务院、市委市政府的决策部署，不断优化市区财政事权与支出责任划分，对涉农财政资金进行梳理与整合。目前，市级财政支出集中在农业发展战略、重大政策制定、农业防灾减灾、农业科技创新等方面；区级财政支出侧重于农村社会事业、公共服务和基础设施建设等领域。随着市区财政体制改革和农业供给侧结构性改革的持续推进，市级涉农支出呈现出向农业绿色发展、都市休闲农业等新兴领域倾斜的特点，绿色发展水平稳步提升，农业科技进步贡献率突破70％。区级财政投入更加注重农民增收和农村人居环境整治等民生工程，全市美丽乡村建设覆盖率超过90％，农村居民人均可支配收入年均增长8.5％，城乡收入比缩小至2.3：1，乡村振兴成果显著。当前，本市涉农财政事权和支出责任划分存在以下问题：
（一）法规政策与实际操作存在偏差
基于政策文件制定的法制化、规范化程度不足，特别是涉及支出安排调整或新增政策内容时，往往通过“一事一议”的方式确定，例如农业农村改革发展资金、农村人居环境改善政策等；在涉农财政事权与支出责任的划分上，缺乏明确的标准和规范，政策执行中权责不对等、支出责任与事权脱节等问题频现，影响了财政资金的效能。
（二）市区农业部门职责定位趋同
调研发现，个别区农业部门“三定”方案与市级部门高度趋同，事权配置重叠。如门头沟区农业农村局在“统筹推动发展农村社会事业、农村公共服务、农村文化、农村基础设施；指导农村合作经济经营管理工作；指导乡村特色产业、农产品加工业和休闲农业发展工作；组织构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”等方面的职责，与市农业农村局完全一致，市区农业部门在职责定位上高度同质化，财政支出重复和支出盲区并存，不仅降低了事权履行的经济性，还加大了政府资源的耗费。
（三）共同事权较多，支出责任边界模糊
由于未充分考虑支农服务的性质及公共财政的受益原则，部分支农财政事权划分边界不清，支出责任错配。一些应由区级具体承担的支农服务事项，市级财政负担过多，如农村公共服务与基础设施运维、设施农业装备与应用等，拉长了实施链条，影响了支出决策的准确性和执行的及时性；一些本应由市级财政承担的支农服务事项下放给区级政府，如农业资源及生态保护、产业融合与发展、品牌培育与保护等。由于区级政府缺乏相应财力保障，不仅难以保障服务质量，还对区级财政长期可持续发展带来不利影响。模糊的共同事权，如农业项目投资与管理、耕地质量保护等，还容易诱发事权下移，增加基层财政负担。
（四）区级执行动力不足
农业领域投入大、风险高、见效慢，使区级投入偏好短平快项目，区域内产业链下游环节和附加值高的项目受到优先支持，短期内难以获得直接经济回报的基础性和长期性投入不足。
二、对策建议
清晰划分市区两级政府财政事权和支出责任，提高支农财政事权、支出责任与市区两级政府财力匹配度，逐步形成依法规范、权责匹配、运转高效的农业农村财政管理体制，不仅是北京市财税体制改革的重要一环，也是强化人大财政预算监督、促进《条例》落实、提高北京市支农公共产品供给能力和保障水平、实现首都农业农村现代化的重要基础。
（一）以《条例》为基本遵循，推动出台实施细则及事权清单，强化法治化与规范化建设
2024年《条例》的出台，标志着首都乡村振兴进入法治化、规范化新阶段。《条例》从目标任务、政策措施、考核评价、监督检查等方面明确了市区政府在乡村振兴中的职责与任务，为市区两级政府支农财政事权和支出责任划分提供了基本遵循。
应依照《条例》相关规定，细化市区权责清单，推动《北京市乡村振兴促进条例实施细则》（以下简称《实施细则》）和《涉农财政事权和支出责任划分清单》（以下简称《事权清单》）的制定和实施。通过《实施细则》规范市区支农财政事权与支出责任划分流程，细化改革举措，将市区涉农财政事权与支出责任划分的要求与原则以法律规范的形式确定下来。通过《事权清单》明晰市区两级政府涉农财政事权和支出责任的边界，可从政策规划制定、农业科技创新、设施农业发展、农产品生产指导、产业融合、农业投资管理、农产品流通、产品质量安全监管、耕地保护、农业生产资料和农业投入品监督管理、农业防灾减灾、高素质农民培育、农民增收、农村人居环境改善等方面归纳提炼。借助法律法规的强制性、稳定性和确定性，避免“一事一议”的随意性，杜绝支出责任层层下移、事权和支出责任脱节，使市区两级政府在法律规范与制度框架下行使行政权力。
（二）推动部门职责划分差异化
为避免市区两级政府部门职责同构、支出同化，应借鉴利益归属、信息对称和规模经济原则，将惠及面广、外部性强、规模效益明显的支农服务职责上收，将服务对象明确、信息易获取、因地制宜的支农服务事权下放，避免政策执行中的模糊与推诿。
市级涉农部门担负的职责应包括农业基础设施建设、农业科技创新、应急储备保障、农业投资管理、农产品质量安全监管等。同时，还应承担起加强顶层设计和统筹协调，明确全市农业农村发展总体规划，建立涉农财政资金绩效评价体系，依据绩效评价结果分配资金，强化全市涉农工作监督检查，推动区级政府切实做好农业农村发展工作等方面职责。
区级涉农部门作为政策的执行者和支农服务的直接提供者，应承担具有地域管理信息优势、受益范围为本辖区的支农服务，例如农业科技成果转化应用、地区性农村基础设施建设和运维、农业生产发展等方面财政事权与支出责任。
对于跨区或市区两级均负有公共服务职责的支农服务，应确定为市区共同职责，例如动物防疫、高标准农田建设、设施农业等，由市区共同承担支出责任。同时，根据公共服务投入产出效率原则，进一步明确市区涉农财政事权及支出责任，即哪级政府投入少、效率高则由哪级政府负责。在公共服务具有很强区域性，且两级政府投入产出大致相当情况下，优先由区级政府提供。
（三）推动部分事权上移，减少共同支出责任
公共服务均等化既与财力相关，也与公共服务的规模化、辖区间外溢紧密相连。当前，涉农区的自有财政收入普遍偏低，多依赖市对区转移支付支持，促进均等化的能力还较弱，只有依靠上一级的政府才能有效解决区域发展均等化的实际问题。与此同时，由于农业的弱质性特征，追求经济利益最大化的区级政府在各项重点领域投入方面也有支农资金安排主观意愿不强的现象，对落实下放的农业事权积极性不高。
党的二十届三中全会决定明确指出，要“提升市县财力同事权相匹配程度”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”“减少委托地方代行的中央财政事权”。因此，应在充分考虑区级财力的情况下，结合财政支农在保障粮食安全和缩小城乡收入差距等方面的作用，建议将部分支农财政事权与支出责任上移，同时减少共同事权和支出责任。
（四）强化激励约束机制，完善转移支付
建立健全以绩效为导向的财政支持机制，将农业发展成效与财政转移支付挂钩。对在农业科技创新、农村基础设施建设、农民增收等重点领域成效显著的区，给予专项奖励和资金倾斜；对未履行支出责任或绩效不佳的区，相应扣减转移支付资金，并启动行政问责程序，形成正向激励与负向约束相结合的机制。在此基础上，充分调动区级政府的积极性，推动市区两级政府在农业领域形成合力，共同促进本市农业农村的可持续发展。
总体来看，涉农财政事权和支出责任划分改革是乡村振兴战略的重要制度保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。当前改革已取得阶段性成效，但仍需通过法治化建设、差异化分权、财政协同等举措，进一步破解职责交叉、执行乏力等难题。市区人大作为地方国家权力机关，还应进一步发挥统筹协调作用，推动市区两级常态化协调机制建立，打破部门壁垒，促进信息共享与资源整合，确保涉农财政事权划分的精准科学，调整的及时有效；强化监督职能，加强立法后执法评审，纠正执行偏差，确保涉农财政事权划分的法律规范得到有效落实，为首都农业农村高质量发展、农业新质生产力形成营造良好的法治环境，在全国率先探索出一条城乡融合发展的现代化之路。
（作者童伟系市人大常委会预算监督研究基地（中央财经大学）研究员、北京市乡村振兴专家咨询委员会委员，杨德馨系中央财经大学博士）
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