文／李盈
执法检查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权。习近平总书记在中央人大工作会议和庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话都指出，要充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，加强对宪法法律实施情况的监督。党的二十届三中全会明确提出，要健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度。执法检查是各级人大常委会依法行使监督权的重要方式，也是最主要、最常用的监督方式之一，在推动法律法规有效实施、健全完善相关法律法规、保障人民群众切身利益、全面推进依法治国等方面起到了重要作用。
市人大常委会高度重视执法检查工作，贯彻落实党组推动人大工作高质量发展的实施要点中关于加强和改进执法检查工作的具体要求，不断创新方式方法，通过精准监督、刚性监督、即时监督、持续监督、融合监督等工作机制，增强执法检查质效，充分发挥执法检查“法律巡视利剑”作用，注重执法检查与立法、普法工作的融汇贯通、协调推进，取得了良好成效。
《北京市城市更新条例》是2023年3月1日正式实施的。2024年，常委会对条例实施情况进行了执法检查。执法检查审议意见被市委相关文件吸纳，市政府及其相关部门积极落实，出台了一系列政策文件，有力地推动了法规各项制度的贯彻落实，保障了城市更新工作的有序开展，收到了较好效果。结合本项执法检查，有四点做法体会。
科学凝练议题提前谋划部署
对《北京市城市更新条例》进行执法检查，实现了监督议题生成上的“两个统一”。一是在市委加快转变首都城市发展方式的工作部署下，常委会监督工作的发力点和市政府加强城市治理的着力点相统一。2023年，市委城市工作委员会全体会议明确要求“加快转变首都城市发展方式，打造宜居宜业的良好环境”，强调“要在城市更新上迈出更大步伐……健全工作机制，认真实施城市更新条例，不断探索市场化路径”。市政府工作报告在2024年重点工作安排中，明确将“深化城市更新行动”作为重点工作。市人大常委会将城市更新条例执法检查作为2024年重要监督议题，是贯彻市委决策部署，围绕中心、服务大局，与政府同向发力、寓支持于监督的精典选题。二是常委会领导高度重视、人大代表普遍关注和工作机构主动作为相统一。条例从立项起草、研究制定到审议出台，代表们持续高度关注、积极建言献策。在2023年初的市十六届人大一次会议上，田春艳、安丽娟等代表提出了17件城市更新相关建议，涉及条例配套规范性文件制定、老旧小区和危旧楼房更新改造等内容。城建环保办分析代表建议后，主动提出由常委会领导牵头重点督办。2023年7月，建议办理完成后，城建环保办及时总结督办工作，形成督办报告，又主动提出将《北京市城市更新条例》列为2024年执法检查项目的建议，得到常委会主要领导批示同意，该项目顺利纳入年度监督工作计划。这项议题的生成，充分体现了常委会领导、专委会工作机构和代表意见的高度契合。
由于这项议题在2023年7月就基本确定，谋划部署时间充足。城建环保办成立了执法检查筹备工作组，开展了充分的预调研。相关人员加强学习培训和资料收集，通过实地调研深入了解实际情况，2023年10月就提出了执法检查初步设想，分析研究检查重点及检查方式。当年12月组织召开筹备工作会议，请市政府主责部门介绍条例贯彻落实相关情况，邀请部分区人大常委会负责同志和关注城市更新工作的代表参加，共同研究讨论执法检查初步方案。这项议题形成早、动手早、准备充分，为次年开展执法检查奠定了坚实基础。
统筹议案办理周密制定方案
2024年初，在市十六届人大二次会议上，安丽娟、王月波等145人次代表提出了9件涉及城市更新工作的议案，大会主席团审议后决定将其列入市人大常委会年度监督工作计划，与执法检查统筹推进。“执法检查＋议案”“专项报告＋议案”是常委会综合运用多种监督方式，追求监督效果最大化的惯常做法。主要是通过人员统筹，将提议案代表纳入执法检查组成员；内容统筹，以条例主要制度设计和代表议案提出的意见建议为基础研究提出监督重点；调研统筹，既检查条例实施情况也推进议案所提建议处理落实；结果统筹，形成执法检查报告兼顾议案办理情况，实现执法检查和议案办理的有机融合。
常委会2024年监督工作计划通过后，筹备工作组持续打磨执法检查工作方案，城建环保办主要领导带队，分别走访市住建委、市规自委，与两部门“一把手”面对面沟通方案内容，进一步明确了检查思路和步骤安排，确定了法规配套规范性文件制定和备案情况，城市更新实施主体、实施程序等主要制度的宣贯落实情况，五类城市更新工作推进情况等检查重点。组织成立了执法检查组，既有常委会领导又有普通代表，既有常委会委员又有专委会委员，既有参与立法的代表又有提出议案和建议、关注城市更新工作的代表，既有法律专业代表又有城建领域、直接从事城市更新工作的代表，充分体现了全面性和专业性。
创新方式方法提高检查质效
《北京市城市更新条例》以规范政府及相关部门更新职责和各类更新活动为主，政策性和专业性强，各方面都比较重视。基于这个特点，执法检查运用了常委会主任会议组成人员联系区人大常委会机制。这一机制过去多运用在立法工作中，运用在执法检查中还是第一次。在代表工委统筹下，城建环保办精心组织，各工作机构积极协作，集中利用一周时间，常委会主任会议组成人员分别到本人所联系的区开展调研座谈，听取了16个区相关情况汇报，实地深入20余个调研点位进行检查，广泛收集各方面对法规实施的意见建议，取得了很好的效果。
同时，由于城市更新工作机制是市级统筹、区级主责、街乡实施，条例实施情况和更新工作成效，与各区和街乡的重视程度、贯彻力度直接相关。因此，这个项目还采取了市区人大联动检查的方式。经协调沟通，16个区人大常委会都将城市更新执法检查作为当年重点监督议题，市区两级人大紧扣条例内容，紧盯法定职责，同步开展、同题共答，实现了检查内容和检查区域全覆盖。
在具体调研检查过程中，运用了“一事一表”征集意见方式。每次调研检查之前，向代表提供相关材料，发放《问题建议反馈表》，提醒代表事前认真学习条例相关条款，掌握重点内容，做好检查准备；检查过程中，让代表深入了解情况，主动询问问题，认真听取意见；检查结束后，请代表积极主动思考，填写意见建议，一周内反馈建议单。通过引导和服务，充分调动和发挥代表主体作用，在调研活动中不光来了、看了、听了，还要问一问、想一想、写一写，切实提高了调研工作质量和代表履职质效。在城市更新检查调研活动中，通过“一事一表”共收集到35位代表提出的90余条意见建议。这些意见建议绝大部分都被吸收到执法检查报告或列入执法检查发现问题清单，交市政府研究处理。
此外，邀请住房城乡建设部原总经济师、中国城市规划学会理事长杨保军同志，围绕“实施城市更新行动，推动城市高质量发展”作了专题讲座。常委会组成人员、执法检查组成员、专委会委员、人大代表、机关干部、各区人大常委会执法检查组及相关同志500余人参加了专题培训，进一步夯实了执法检查和常委会审议的专业性。
在监督工作方式方法的创新上，如何把握人大制度的守正创新十分重要。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，需要与时俱进、不断丰富人大制度的实践特色和时代特色，把握好人大制度守正和创新的辩证关系。人大守正，守的是政治立场、政治方向、政治原则之正。人大创新，创的是工作思路、工作内容、工作方法之新。因此，人大监督工作在权限法定、职责法定、程序法定、形式法定的大前提下，具体的工作思路、工作方法、工作内容才是追求创新的空间所在。在监督工作实践中，城建环保办总结积累监督工作经常使用的方法，归纳形成了“监督方法工具箱”，可根据不同监督项目的特点来选择运用。
精心谋篇布局，撰写检查报告
执法检查报告的质量直接体现检查调研工作质量，也影响常委会会议审议质量。执法检查组高度重视报告撰写工作，组长多次听取汇报，集体研究推敲、修改完善。从大框架来说，第一部分主要是工作背景和工作过程。第二部分是成效，对条例实施情况进行了总体评价，并列举了推动机制日益完善、配套政策逐步健全、实施成效初步显现、社会关注度不断提高四个方面成绩。第三部分是问题，梳理提出了协调推进力度仍需加大、规划引领基础性作用尚待有效发挥、政策实施精准化亟待加强、多元主体参与积极性需要进一步调动等四个问题。第四部分是建议，提出了加强统筹协调，形成推动城市更新工作的强大合力；强化规划引领，促进城市更新资源要素的科学配置；完善政策体系，推进城市更新项目高效实施；激发多元主体活力，实现城市更新更可持续的发展等四条建议。从内容来说，报告虽篇幅不长，但内容全面准确，紧扣法规条款，有案例说明，有数据支撑，严格遵循了问题部分不少于三分之一的要求；后附详细问题清单，对检查调研过程中发现的14条具体问题逐一列举说明；提出的建议针对性强，切实可行，为常委会高质量审议奠定了基础。
（作者系市人大常委会城建环保办副主任）
北京市城市更新的工作进展及现状
改革开放40多年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展取得历史性成就，发生历史性变革。据统计数据，截至2024年末，我国城镇常住人口94350万人，比上年末增加1083万人；乡村常住人口46478万人，减少1222万人；城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为67％，比上年末提高0.84个百分点，这也是我国常住人口城镇化率首次超过三分之二。从城市发展规律来看，城镇化率达到60％左右是城市发展过程中，城市功能布局、住房和公共服务设施、交通和停车管理、生态和环境保护等方面问题集中凸显的时期。城市有机更新可以进一步优化空间利用效率，重塑产业发展格局，提升城市质量和活力，是城市进入中高发展阶段的必然趋势。
北京的城市更新可以分为四个阶段：一是1949年至1978年，中央政务和工业生产优先的旧城更新阶段。二是1978年至2002年，生产和生活并重的城市开发与更新阶段。三是2002年至2017年，以保护历史文脉为特征的城市更新阶段。四是2017年至今，减量发展背景下的综合城市更新阶段。特别是2017年，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》正式发布，北京成为全国第一个提出减量发展的城市，“控增量、促减量、优存量”成为现阶段北京城市更新的总要求。也可以说，城市更新是实现北京这座超大城市的建设发展由主要依靠“增量开发”向着力开展“存量更新”转变的重要路径，对于打造新质生产力生长空间、全面提升城市建设质量、促进经济社会持续健康发展、满足人民日益增长的美好生活需要具有重要的意义。
北京市高度重视城市更新工作，体现在“五有”：一是有地方法规保障。市人大常委会落实党中央和市委决策部署，四套班子领导带头，27个部门组成立法工作专班，从2021年8月到2022年11月，利用15个月时间完成了《北京市城市更新条例》从立项论证到审议表决的法定程序，重点规范了五类更新活动，为推动城市更新提供了比较系统的顶层设计和制度安排。二是有工作机制推进。2021年3月，北京市委城市工作委员会设立城市更新专项小组，市委副书记、市长任组长，分管相关工作的副市长为副组长，成员由市发改委、市经信局、市财政局等16个部门主要负责同志组成，定期召开专题会议，研究解决全市城市更新工作中的重大议题。专项小组下设三个专班，市住建委负责推动实施专班，市规自委负责规划政策专班，市发改委和市财政局负责资金支持专班。三是有专项规划引领。2022年市政府出台了《北京市“十四五”时期城市更新规划》，明确了“小规模、渐进式、可持续”的城市更新工作思路，提出了功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建的工作原则。2023年出台了《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023－2025年）》，同时编制城市更新年度工作要点，明确具体任务。四是有政策措施落实。2024年8月，市委十三届五次全会通过的实施意见提出要“完善城市更新政策体系”。截至2025年4月底，市政府及相关部门已出台涵盖规划土地、审批实施、资金支持、协商共治等方面的47项城市更新政策，构建起城市更新制度体系的“四梁八柱”。五是有项目成果落地。2021年至2024年，北京市累计有306个项目入选城市更新示范项目。这些项目有的挖掘存量资源补足民生短板，有的实施老旧小区改造改善人居环境，有的优化功能布局促进产业升级，有的打造活力空间提升环境品质，很多项目成为网红打卡地和区域新地标。特别是石景山区首钢老工业区（北区）更新、朝阳区亮马河文化经济带、西城区大栅栏观音寺片区保护更新等8个项目入选了国家住房城乡建设部编制的《城市更新典型案例集》，为全国的城市更新工作贡献了北京模式和北京经验。
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