文 / 本刊 张樾
北京是一座历史悠久的城市，城内各区域定位的形成既有历史因素的影响，更受时代背景塑造。回顾建国以来北京市历次行政区划的变迁和市域范围的扩大，梳理城市各个区域功能定位，不仅能够窥见城市发展的轨迹，更展现了不同时期北京作为首都，为适应国家发展需要所做出的积极探索和务实行动。
一、北京市域范围与行政区划框架的形成
新中国成立以来，在党中央、国务院的领导下，为适应政治建设需要和经济发展需要，北京市行政区划经历了多次调整，逐步形成了如今16个区的格局。
（一）“小而多”的复杂格局
1949年1月31日，北平和平解放。2月3日，在人民解放军进入北平当天，北平市军事管制委员会接管了20个区政府，同时组建了各区新的区政府。为适应安定社会秩序和镇压反革命的需要，根据原来行政区划，北平市军事管制委员会临时划定全市为32个区。
其中，城区总面积不足一百平方公里，分为12个区，以前三门（正阳门、宣武门、崇文门）为界，以北称内七区、以南称外五区，这种紧密而精致的棋盘式区划，源自清末至民国的传统。城区外围分布着8个郊区，大体相当于如今朝阳、海淀、丰台的大部分地区。加上1948年解放军进入北平郊区时，划定的东至通县、南至黄村、西南至长辛店、西北至香山、北至沙河和小汤山的12个军事管制区，构成了北平32个区的复杂格局。
接管任务完成后，为便于进一步管理，1949年6月，华北人民政府批准北平市将距市中心较远、与当时城市建设关系不大的农村划回原建制，即将黄村等46个自然村和丰台南端的高家堡等4个村划归河北省；长辛店南部的岗洼等12个村划归察哈尔省；另有昌平县的西北旺、东北旺、后厂、傅家窑、后营等5个村划归北平。此外，为减少行政单位，北平将原有郊区从20个区调整为8个区。经过调整，市域较2月有所减小，全市行政区划变为20个区。
（二）从以数字命名到以地名命名
1949年9月，中国人民政治协商会议决定新中国定都北京，北平改名为北京，设北京市行政区，直属中央人民政府管辖。建国初期，北京市界和行政区划曾多次变更。当时，区辖面积过小，机构多，权力分散的弊端凸显，庞大的行政机构也造成干部人员明显不足，影响工作开展。1950年8月召开的北京市第二届第三次各界人民代表会议上，时任北京市市长聂荣臻在《关于执行一九五零年度工作计划的报告》中指出，“为了便于领导，在精简编制的条件下，适当加强区的工作，我们呈经政务院批准，已将城区十二个区并为九个区，郊区八个区并为七个区。”这一时期，北京各区统一按照数字命名，即分称第一区至第十六区，其中城区9个区还分为了内城5个区和外城4个区。当时，北京城内各区性质略有差别，如聂荣臻在报告中指出，第一区（内城东南部）为居民商业区，第六区（外城中北部）为商业区，第七区（外城东部）为手工业和劳动人民居住区。
1952年，北京区划再次整合，缩减为13个区，形成7城区6郊区的格局，同时，各区开始以地名命名。6月，城区9个区调整为7个区：第五区、第九区撤销，分别并入临近区。围绕故宫的第一至四区改称东单区、西单区、东四区、西四区；前三门以南，六至八区分别改称前门区、崇文区、宣武区。郊区并为6个区，分别为东郊区、南苑区、丰台区、海淀区、石景山区、门头沟区，和现在的名称基本一致。7月，因经济建设需要，报经中央人民政府政务院华北行政委员会批准，河北省宛平县全部和房山、良乡两县的一部分区、村划归北京。9月，除宛平县所属北安河等9个村划归海淀区外，宛平县及房山、良乡二县划归北京市的行政区域，与门头沟区合并组成了京西矿区。
（三）行政区划框架的基本形成
20世纪50年代至60年代初，北京市域范围与行政区划框架基本形成，即8区9县的区划格局，其中1958年是行政区划调整最大的年份。为发展能源产业和重工业，北京市自20世纪60年代到80年代，还专门设立了石景山区和燕山区，形成了10区8县的区划格局。
1955年，德胜门、安定门、东直门、朝阳门、东便门、广渠门等关厢地区分别划归西四区、东四区、东单区与崇文区管辖（关厢是城门外大街及附近居民地区。北京历史上共有16个关厢，与十六座城门对应）。1958年，原有各区中，东单、东四合并为东城区，西单、西四合并为西城区；前门区撤销，其地域分别划入原崇文区和宣武区；东郊区更名为朝阳区；京西矿区再次更名为门头沟区；石景山区被撤销，行政区域并入丰台区。
“一五”期间，北京市工业和农业都取得了显著的进步。为服务中央，给首都发展提供必要条件和空间，原属河北省的九县一市陆续划归北京管辖。1956年3月，河北省昌平县划归北京市，更名为昌平区；河北省通县所属金盏等7个乡划归东郊区。1957年，国务院批准将河北省大兴县的新建乡和顺义县内中央机场区和进场公路，先后划归北京。1958年3月，河北省所属通县、顺义、大兴、良乡、房山5个县和通州市划归北京，5月，通县与通州市合并改设通州区，房山县与良乡县合并改设周口店区，大兴县与南苑区合并改设大兴区，顺义县改为顺义区。1958年10月，河北省所属怀柔、密云、平谷、延庆4县划归北京市管辖，这是自新中国成立后北京历史上最大规模的一次扩界。这些区域的划入，不仅极大地拓展了北京的城市空间，更为其经济发展注入了新的活力，同时确保了北京生活物资供应的稳定与可靠。至此，北京市辖有13区4县，市属区域扩展至1.68万平方公里，形成了北京市现有的行政区域范围和轮廓。
1960年初，昌平、通州、顺义、大兴、周口店等5个区被陆续撤销，分别设立昌平县、通县、顺义县、大兴县、房山县。
1963年6月，经国务院批准，北京市将首钢及周围地区从丰台区单列出来，设立了石景山办事处，行政级别为区级。1967年8月，石景山办事处改称石景山区。
为促进石油化工产业的发展，1974年8月，设立石油化工区办事处，行政级别为区级，以房山县部分行政区域为石油化工区办事处行政区域。1980年10月石油化工区办事处撤销，改设燕山区，直至1986年燕山区与房山县合并为房山区。
（四）16区格局的定型
自20世纪80年代起，北京市18个区县的行政区划经历了较长稳定期。改革开放后北京市经济快速发展，远郊区城市化进程也十分迅速，90年代以来，“撤县设区”迎来高潮。新世纪，中心城区亦有所调整，行政区划更加合理，至2015年定型为现在的16个区的格局。
1997年至2002年，通县、顺义县、昌平县、大兴县、怀柔县、平谷县先后撤销，设立通州区、顺义区、昌平区、大兴区、怀柔区、平谷区。2015年，延庆县、密云县撤县设区。至此，北京结束设县历史，实现完全城区化管理。
2010年7月，原东城区、崇文区撤销，设立新的东城区；原西城区、宣武区撤销，设立新的西城区。
二、当前北京空间布局及各区定位
2017年9月，中共中央、国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复强调，突出把握首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生的要求，根据市域内不同地区功能定位和资源环境条件，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局，促进主副结合发展、内外联动发展、南北均衡发展、山区和平原地区互补发展。落实新版城市总规要求，北京市着力改变单中心集聚的发展模式，构建北京新的城市发展格局。
（一）一核：首都功能核心区
包括东城区和西城区两个行政区，总面积92.5平方公里。这里是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。
首都功能核心区充分体现城市战略定位，全力做好“四个服务”，维护安全稳定，保障中央党政军领导机关高效开展工作。保护古都风貌，传承历史文脉。有序疏解非首都功能，加强环境整治，优化提升首都功能。改善人居环境，补充完善城市基本服务功能，加强精细化管理，创建国际一流的和谐宜居之都的首善之区。
（二）一主：中心城区
包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区在内的城六区，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的集中承载地区，建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，疏解非首都功能的主要地区。以两轴为统领，围绕核心区，中心城区在西北部地区、东北部地区、南部地区形成主体功能、混合用地的空间布局，保障和服务首都功能优化提升。
西北部地区主要指海淀区、石景山区，应充分发挥智力密集优势，加强高等学校、科研院所、产业功能区的资源整合，不断优化科技创新服务环境，提升科技创新和文化创意产业发展水平。其中，海淀区应建设成为具有全球影响力的全国科技创新中心核心区，服务保障中央政务功能的重要地区，历史文化传承发展典范区，生态宜居和谐文明示范区，高水平新型城镇化发展路径的实践区。石景山区应建设成为国家级产业转型发展示范区，绿色低碳的首都西部综合服务区，山水文化融合的生态宜居示范区。
东北部地区主要指朝阳区东部、北部地区。应强化国际交往功能，建设成为国际一流的商务中心区、国际科技文化体育交流区、各类国际化社区的承载地。提升区域文化创新力和公共文化服务能力，塑造创新引领的首都文化窗口区。规范和完善多样化、国际化的城市服务功能，展现良好的对外开放形象。建成大尺度生态环境建设示范区、高水平城市化综合改革先行区。
南部地区主要指丰台区、朝阳区南部地区。加强南部地区基础设施和环境建设投入，全面腾退、置换不符合城市战略定位的功能和产业，为首都生产生活提供高品质服务保障，促进南北均衡发展。其中，丰台区应建设成为首都高品质生活服务供给的重要保障区，首都商务新区，科技创新和金融服务的融合发展区，高水平对外综合交通枢纽，历史文化和绿色生态引领的新型城镇化发展区。朝阳区南部应将传统工业区改造为文化创意与科技创新融合发展区。
（三）一副：北京城市副中心
这是北京“新两翼”中的“一翼”，规划范围约155平方公里，外围控制区即通州全区约906平方公里，进而辐射带动廊坊北三县地区协同发展。
北京城市副中心应当坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神，以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进北京城市副中心规划建设，着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。紧紧围绕对接中心城区功能和人口疏解，发挥对疏解非首都功能的示范带动作用，促进行政功能与其他城市功能有机结合，以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，形成配套完善的城市综合功能。
（四）两轴：中轴线及其延长线、长安街及其延长线
中轴线及其延长线为传统中轴线及其南北向延伸，传统中轴线南起永定门，北至钟鼓楼，长约7。8公里，向北延伸至燕山山脉，向南延伸至北京新机场、永定河水系。中轴线及其延长线以文化功能为主，是体现大国首都文化自信的代表地区。中轴线既是历史轴线，也是发展轴线。既要延续历史文脉，展示传统文化精髓，又要做好有机更新，体现现代文明魅力。
长安街及其延长线以天安门广场为中心东西向延伸，其中复兴门到建国门之间长约7公里，向西延伸至首钢地区、永定河水系、西山山脉，向东延伸至北京城市副中心和北运河、潮白河水系。长安街及其延长线始终保持庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质，是充分发挥展示大国首都形象和中华文化魅力的重要窗口。
（五）多点：5个平原新城
即顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区，是首都面向区域协同发展的重要战略门户，也是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区。
其中，顺义定位为港城融合的国际航空中心核心区，创新引领的区域经济提升发展先行区，城乡协调的首都和谐宜居示范区。大兴定位为面向京津冀的协同发展示范区，科技创新引领区，首都国际交往新门户，城乡发展深化改革先行区。亦庄定位为具有全球影响力的创新型产业集群和科技服务中心，首都东南部区域创新发展协同区，战略性新兴产业基地及制造业转型升级示范区，宜居宜业绿色城区。昌平定位为首都西北部重点生态保育及区域生态治理协作区，具有全球影响力的全国科技创新中心重要组成部分和国际一流的科教新区，特色历史文化旅游和生态休闲区，城乡综合治理和协调发展的先行示范区。房山定位为首都西南部重点生态保育及区域生态治理协作区，京津冀区域京保石发展轴上的重要节点，科技金融创新转型发展示范区，历史文化和地质遗迹相融合的国际旅游休闲区。
（六）一区：生态涵养区
包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区。生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分，也是北京的大氧吧和保障首都可持续发展的关键区域。
门头沟定位为首都西部重点生态保育及区域生态治理协作区，首都西部综合服务区，京西特色历史文化旅游休闲区。平谷定位为首都东部重点生态保育及区域生态治理协作区，服务首都的综合性物流口岸，特色休闲及绿色经济创新发展示范区。怀柔定位为首都北部重点生态保育及区域生态治理协作区，服务国家对外交往的生态发展示范区，绿色创新引领的高端科技文化发展区。密云定位为首都最重要的水源保护地及区域生态治理协作区，国家生态文明先行示范区，特色文化旅游休闲及创新发展示范区。延庆定位为首都西北部重要生态保育及区域生态治理协作区，生态文明示范区，国际文化体育旅游休闲名区，京西北科技创新特色发展区。昌平和房山的山区，按照生态涵养区的总体要求，着力建设首都西北、西南部生态屏障，构建较高品质的特色历史文化旅游和生态休闲区。
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