文／李蕊 牛月
重农固本，是安民之基。推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推动乡村全面振兴。乡村振兴，治理有效是基础，应当重视并充分发挥立法在乡村振兴中的促进和保障作用。《北京市乡村振兴促进条例》（草案）（以下简称《条例》（草案））贯彻《中华人民共和国乡村振兴促进法》的立法精神和基本原则，着眼于首都特色、功能和资源要素禀赋，进一步明确北京乡村振兴促进工作应当遵循的基本理念及应予关注的核心内容，清晰地划定了政府及有关部门乡村振兴促进工作的职责分工，为首都乡村振兴战略的工作展开提供了有力保障。
《北京市乡村振兴促进条例》的立法背景及意义
“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，我国乡村振兴各项工作已经取得了巨大成就。然而我国作为传统农业大国，虽然农村社会经济在改革开放后得到了长足发展，但不同区域的发展差距明显，各地乡村发展水平与发展需求差异较大。就北京市乡村发展而言，农村规划建设管理水平与宜居宜业和美乡村建设快速推进的需求存在差距，农村地区产业融合发展仍有较大提升空间，城乡要素流通的质效仍有待加强，以上种种均亟需具有针对性的地方立法为相关实践提供规范依据。随着《条例》出台，将与《中共北京市委贯彻〈中国共产党农村工作条例〉实施办法》《北京市乡村振兴责任制实施细则》等共同构成北京市乡村振兴战略实施的“四梁八柱”，标志着北京市乡村振兴相关工作的开展迈入法治化、规范化的新阶段。
制定《条例》是贯彻落实党中央和北京市委关于乡村振兴战略决策部署的重要举措。将行之有效的政策以及首都“三农”工作、乡村振兴具体实践中的经验做法法定化，将相关权利、义务明示于法规规范当中，能够增强法律刚性执行力，确保乡村振兴战略实施的稳定性、连续性。《条例》从列入立法计划到进入审议环节，相关部门大兴调查研究，广泛汇集各方力量，彰显了北京市立法工作务实稳重、厚积薄发的精神风貌。《条例》（草案）紧紧围绕首都定位、首都特色，以“城乡融合”为主线，以落实“责任制”为主要抓手，在篇章体例和主要内容上突破创新，充分利用北京特有的资源要素禀赋优势，为首都乡村“五大振兴”的全面铺开提供了坚实的法律保障，有利于发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。相关条文规定精准指向北京市乡村振兴工作开展中的“难点痛点”，精确划分乡村振兴促进工作中的部门责任，切实解决广大农民群众“急难愁盼”的问题，确保乡村振兴战略能够有序推进、行稳致远。
《北京市乡村振兴促进条例》的鲜明特征
凸显首都特色“基本点”：立足首都城市战略定位，促进城乡融合发展
地方立法是各个地方针对本地发展特点、现实需要，对相应领域工作如何落实开展的谋划安排。应当聚焦地方经济社会发展需要和人民群众法治需求，以高质量立法护航地方高质量发展。乡村振兴战略是一项综合性、系统性庞大工程，各个地方的乡村发展现状不同，发展目标和需求亦不相同。北京作为首都，其城市定位、功能以及乡村发展状况等，与其他地方相比，具有显著特殊性。在《条例》（草案）的创制过程中，需要充分发挥立法智慧和创新精神，处理好满足乡村振兴发展需求和强化首都功能的关系。
《条例》（草案）始终以优化提升首都功能为基本落脚点，以期在实施乡村振兴促进举措与落实相关责任的同时，为营造良好政务环境，提升城市人居环境，疏解非首都功能提供有力支持。围绕首都作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，有效回应了建设国际一流的和谐宜居之都的目标需求。强调北京的乡村振兴产业发展与布局应当“符合北京城市功能定位”，“绿化隔离地区建设发展”应当“优先实现绿色空间规划”，在乡村振兴的促进工作中应更加注重发挥乡村“构建首都生态屏障”的作用。
为了更好地在地方立法中凸显北京特色，强化首都功能，切实解决首都乡村发展问题，《条例》（草案）立足北京的市情农情，明确了乡村振兴应当坚持走“大城市带动大京郊，大京郊服务大城市”的城乡融合发展之路。在总则中重点阐释“城乡融合”的原则性规定，重点指明北京乡村发展应当在“保护利用农业资源、供给重要农产品、构建首都生态屏障、传承京韵农味乡村文化”等领域下苦功夫、做大文章。此外，有别于广东、湖北、黑龙江等地的地方立法，在积极借鉴其他省份先进经验的同时，更为重视北京作为“超大城市”对乡村发展的带动作用。除单独设置“城乡融合”章节，坚持以规划为指引，在宏观层面规定了城乡教育、医疗、就业以及其他基础设施建设、公共服务发展等基本内容。将“城乡融合”贯穿立法始终，明确了应建立农业中关村“市级统筹协调”、专业人才“任职交流和保障”、农村产权“流转交易服务”等机制，构建了有助于推动形成城乡要素高效流动，城乡基础设施与公共服务等共同发展的法律规范制度体系。
紧抓责任落实“着力点”：彰显促进型立法定位，压实乡村振兴责任
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。国家层面的《中华人民共和国乡村振兴促进法》作为一部促进型立法，较为全面地考虑到了我国乡村发展的不平衡现状，在宏观层面指明了乡村振兴工作的基本方向。为增强地方立法的实用性和可操作性，《条例》（草案）坚持以落实政府以及相关部门在乡村振兴促进工作中的具体责任为主要抓手，从纵向和横向两个方面，分别明确了市、区、乡镇政府和相关政府部门关于乡村振兴发展的工作职责和保障作用，同时注意发挥市场、社会，尤其是广大农民以及村民委员会、农村集体经济组织等作用，合力推动首都乡村振兴发展。
《条例》（草案）积极有效地回答了相关政府部门在乡村振兴发展过程中的促进作用如何实现的问题。综合首都“三农”地方性法规和相关规范性文件，以强化农业农村优先发展地位为导向，以解决农业农村现代化进程中各类突出矛盾、问题为目标，明确了其作为促进法的立法定位。除在总则中要求政府及相关部门应当开展对“政策措施和典型经验的宣传”等外，在具体章节中也均要求政府及相关部门积极进行统筹安排，确保教育、医疗、养老等资源“下沉”，积极推动公共服务城乡均等化，促进相关产业“合理布局”“融合发展”。相关条文内容不仅列明各级政府及相关部门应当主动开展促进工作的具体内容，而且阐明了促进工作开展后应当达成的目标要求，使得《条例》作为促进法的地位与意蕴更加凸显。
《条例》（草案）以落实责任为着力点，有效回答乡村振兴工作谁来促进、促进什么、以何促进、如何保障等问题。总则中除明确提出实行“乡村振兴责任制”外，还进一步要求实施“乡村振兴考核评价、工作年度报告和监督检查制度”，从整体上增强了促进类法规的制度刚性，将实现与《北京市乡村振兴责任制实施细则》的有效衔接。在具体的产业发展、教育、医疗、文化等不同的领域，在不同章节明确了政府及相关部门的规划、帮扶、审批、监管等具体工作内容及责任要求，有效解决促进法的宣示性条文多、政策入法多、裁判效果弱等问题，确保相关制度和措施能够高质高效地落地实施。
突出要素配置“创新点”：强化发展农业新质生产力，发展一二三产融合产业
《条例》制定的全过程始终坚持以增强地方立法的操作性和实效性为目标，立足首都特色与功能定位，在条文中明确优化畅通要素流通渠道、合理配置各类要素资源、鼓励科研机构开展产学研合作、激励各类人才投身乡村建设、引导社会资本适度参与乡村发展等规定，力求构建具有北京特色的乡村振兴发展新格局。
《条例》（草案）坚持以高质量发展为基本导向，在“产业发展”专章明确提出要“发展农业新质生产力”。在特色产业方面，强调乡村产业振兴应依托“国际科技创新中心”建设工作，加强与国家部委等高水准、高平台主体合作，重点建设“农业中关村和种业之都”。力图以科技培育农业产业发展新龙头，以创新释放乡村振兴新活力。在农业产业基本面上，指出应“加强智慧农业应用场景建设”“推进农业生产经营和管理服务数字化”“加强农产品流通体系建设”等，全面提升农业产业的现代化水平。
《条例》（草案）以发展一二三产融合产业为主要方向，立足首都第一、二产业占比较低，第一产业与第三产业高度融合的显著特点，以“北京优农品牌”为基础，发展特色品牌农业；鼓励发展“食品加工、净菜加工、中央厨房”等业态，延展农业产业链，服务都市消费需求；鼓励探索“农文旅融合发展”，支持发展乡村民宿、农耕体验、林下经济等融合产业，进一步发挥北京乡村发展的内生动力；鼓励乡村挖掘“农业文化遗产和非物质文化遗产”“举办健康文明的节庆活动”“打造具有社会影响力的乡村文化服务品牌”，探索具有北京特色的乡村经济新增长点。
（作者李蕊系中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；牛月系北京警察学院讲师，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心研究员）
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