文／李长健 陈鹏飞
乡村振兴是新时代我国发展的重要战略之一，也是实现农业农村现代化的必由之路。北京作为全国政治中心，其乡村振兴工作更是承载着特殊的使命与责任。近年来，北京市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过系列立法举措，特别是制定《北京市乡村振兴促进条例》（以下简称《条例》），为乡村振兴工作提供了坚实的法治保障。在《条例》（草案）的制定过程中，紧紧围绕“全方位、全要素、全过程”的乡村振兴发展理念，积极运用法治思维和法治方式，为乡村振兴注入强大动力，推动首都农业农村现代化迈上新台阶。
法治赋能首都乡村振兴的全方位推进
党的十九大首次部署实施乡村振兴战略，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，20个字勾勒出未来乡村美丽图景。党的二十大强调全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布实施，开启了国家乡村振兴法治保障的新篇章。
北京作为乡村振兴新格局发展的先行示范区，现有13个涉农区，206万农业户籍人口，约150万亩永久基本农田，仍有4198个农村集体经济组织，约2038万亩农村集体土地，集体账面资产总额已超一万亿元。全市农业产值在地区生产总值中的占比虽小，但仍然发挥着不可替代的压舱石作用。
北京作为超大城市，城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍然突出，要率先基本实现社会主义现代化，走在全国前列，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最突出的短板依然是农业农村的现代化。在此背景下，制定符合首都实际的《条例》正当其时、意义重大。《条例》（草案）从制度层面进行顶层设计，构建起覆盖首都城乡融合、乡村产业、人才、文化、生态、组织等全方位的法治体系，明确了首都乡村振兴的目标、原则、
任务及保障措施，根据基础性、综合性、促进型、实施性立法定位，把握超大城市“三农”工作特点和城乡融合发展趋势，固化行之有效的制度措施，着力推动解决突出问题，增强立法科学性、针对性、操作性，为首都乡村振兴提供了系统的法治指引。
法治赋能首都乡村振兴的全要素覆盖
党的二十大报告明确要求，全面推进乡村振兴，要坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。
《条例》（草案）充分融会城乡间要素的流通，强化乡村市场、人才、科技、文化、生态、资源等各类要素的保障。市场要素方面，鼓励城乡市场互通，加强农村产权流转交易服务体系建设，为城乡要素的双向有序流动，搭建高效的市场化平台。支持符合城市功能定位的产业在乡村布局，发展农业新质生产力，注重产业融合发展，培育农村新产业新业态，保障超大城市的基础性、多样化、便利化消费需求，完善重要农产品稳产保供制度，鼓励发展食品加工、净菜加工、中央厨房等业态，促进农超、农社、农企、农校对接，加强农产品品牌建设，进一步引导乡村民宿、林下经济等产业健康发展，鼓励利用闲置集体设施和农民住宅发展乡村民宿、餐饮和文化体验等产业，提升农产品附加值和市场竞争力，推动首都农业产业的转型升级，促进都市型现代农业高质量发展。
人才与科技要素方面，发挥首都作为超大城市的教育、科技、人才优势，积极培养村级组织带头人，制定高素质农民培育计划，培养本土人才，引导城市人才返乡下乡，支持科研人员助农兴农，将农业科技创新纳入北京国际科技创新中心建设，对农业中关村和种业之都建设作出专门规定，着力科技兴农、人才兴农。
文化要素方面，着力发挥首都文化资源优势，持续增强首都优秀乡村文化资源保护利用，保护首都历史文化名镇名村和传统村落、特色村庄。与此同时，鼓励文艺工作者下乡服务创作，建设综合性公共文化设施，拓展服务方式，丰富乡村文化生活，强化首都乡村文化特色性与多元性。
生态要素方面，明确严守生态保护红线，推行河长制、林长制、田长制，加强生态涵养区和平原生态保护。完善农村住房建设标准和风貌导则，推进村容村貌提升。推进农村人居环境整治，建立乡村公共基础设施清单化、标准化管护制度。另外，与《生态保护补偿条例》和《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》衔接，健全生态产品价值实现机制，完善纵向、横向生态保护补偿，推进生态保护补偿市场化发展，优化乡村生态环境。
治理要素方面，着眼建设廉洁乡村，细化村务财务公开制度。着眼借鉴“枫桥经验”，明确健全接诉即办机制，加强乡村公共法律服务，发挥各类主体作用，预防化解基层矛盾纠纷。着眼建设平安乡村，规定加强重点领域风险隐患排查整治，提高防灾减灾救灾能力。
资源配置要素方面，注重加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件，深化农村土地制度改革，完善设施农业用地、配套设施点状供地制度，注重优化土地资源配置，提高土地利用效率，明确建设用地指标配置要求，依法有序推进集体经营性建设用地入市，推动实现同地同权同价，强化乡村产业发展用地保障，深化农村集体土地利用效率与价值。
法治赋能首都乡村振兴的全过程保障
《条例》（草案）精准落实党中央和市委的决策部署，全链条、全过程保障首都乡村振兴新发展格局。
规划先行方面，强化城乡规划统筹编制制度，注重规划引领，加强城乡区域统筹，明确首都乡村振兴新发展阶段的目标任务与保障方式，协同安排生态、农业、城镇等功能空间，强化城乡基础设施规划、建设、管护统筹，推动标准协调、互联互通。在强化城乡统筹和区域统筹的同时，要求编制村庄规划时充分尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村特色。这一举措不仅有利于优化乡村空间布局，还能确保乡村规划更加符合农民的实际需求，为乡村振兴提供有力的空间保障。另一方面，着眼满足乡村振兴用地合理需求，明确通过土地整理等方式盘活存量建设用地，优化建设用地布局，增强村庄规划操作性，并固化点状供地措施。着力发挥首都资源优势，规定推动城乡基础设施标准协调、互联互通，教育、医疗、养老、就业、社保等基本公共服务均等化。根据城镇化率高的实际，规范城镇开发边界内现状村庄规划建设管理，加强对绿化隔离地区、城镇开发边界内现状村庄的发展引导，明确村居转制过程中的建设、管理、服务和社会保障要求，明晰乡村有序城市化基本路径。
实践保障方面，《条例》（草案）通过系列规定，强化政策引领和制度保障，通过细化乡村在保护利用农业资源、供给重要农产品、构建首都生态屏障等方面的功能，为乡村振兴提供了明确的政策导向。同时，明确坚持党委统一领导、实行乡村振兴责任制的要求，确保乡村振兴工作有明确的责任主体和制度保障。此外，着力加强基层组织和人才队伍建设。乡村振兴离不开基层组织和人才的支持。《条例》（草案）在制定过程中，强调农村基层组织建设的重要性，同时提出支持培养乡村本土人才和引进外部人才相结合的人才队伍建设思路，这将为首都乡村振兴工作提供坚实的人才保障。与此同时，探索完善财政投入和金融支持机制。乡村振兴需要大量的资金投入，《条例》（草案）据此提出要健全财政投入稳定增长机制，同时探求设立乡村振兴基金，鼓励金融机构加大对乡村振兴的支持力度，这将为首都乡村振兴工作提供稳定的资金来源和有力的金融支持。
未来建设方面，《条例》（草案）不仅对当前首都乡村振兴工作展开地方规范指导，更为首都乡村的可持续发展和全面振兴描绘一幅宏伟蓝图。强化了问题导向和首都特色，意味着北京市在乡村振兴的道路上将更加注重解决实际问题，同时结合首都的独特优势，走出一条具有北京特色的乡村振兴之路。通过细化乡村在保护利用农业资源、供给重要农产品、构建首都生态屏障、传承京韵农味文化等方面的功能，为北京市乡村的全面发展提供了明确的方向。在城乡融合发展方面提出了新的具体要求，有助于实现首都乡村规划与城乡规划的有机衔接，促进城乡资源要素的双向流动和优化配置。同时，有利于推动补齐首都乡村基本公共服务短板，提高乡村教育、医疗、就业等公共服务水平，这将进一步缩小城乡差距，提升乡村居民的生活品质。突出了科技支撑和品牌建设的重要性。通过强化乡村产业发展引导，支持发展高端科技农业、特色品牌农业、绿色和有机农业等，将推动首都乡村产业向高端化、品牌化、绿色化方向发展。同时，还鼓励发展农产品加工业和乡村融合产业，拓展都市型现代农业产业链，这将有助于提升农产品的附加值和市场竞争力，促进农民增收致富。
《条例》（草案）彰显“基础性、综合性、促进型、实施性”的立法特征，准确把握与上位法的关系，提出了系列富有创新性和亮点的措施。这部具有鲜明首都特色的地方性法规，不仅为首都乡村的全面振兴提供坚实的法治支撑，而且将有力推动农业强市的建设，推动首都农业农村的现代化进程，从而实现农业的高效高质发展、乡村的和雅和美环境、治理的一张一弛效果以及农民的富裕富足生活，打造法治赋能乡村振兴的“首都典范”。
（作者李长健系华中科技大学法律与公共政策研究院院长、教授、博士生导师；陈鹏飞系华中科技大学法律与公共政策研究院助理研究员）
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