文／陈雪原
近年来，中央文件多次要求把县城作为城乡融合发展的重要突破口。在区县层级探索“国有资产带动集体资产，集体资产带动农民增收”的集体经济发展路径，是缩小城乡差距与区域差距的有力有效措施。上海市奉贤区通过组建“百村”系列公司，打造区级集体经济发展平台，提高了集体经济统筹层级，改善了财政资金使用效率，形成了“区级统筹”（本文区级统筹包括县、区、县级市、地级市等不同层级，实质是高于乡镇层级的区域性统筹）均衡发展的新鲜经验。通过对京沪等不同地区典型模式比较分析，揭示了不同典型案例中蕴含的共性特征，阐述了区级统筹均衡发展的广泛适应性。
“国有＋集体”联合发展的历程回顾
奉贤区地处上海市远郊，北枕黄浦江，南邻杭州湾，共有176个行政村，182个村集体经济组织。
2013年至今，奉贤区成立百村实业、百村科技（即百村集团）、百村富民、百村谊民以及百村贤民等五个“百村”品牌系列企业，累积投资22.57亿元，形成27万平方米物业，累计为村民分红9.39亿元，其中薄弱村村均分红由30万元增加到100万元。
“百村”系列公司是在区级层面统筹资源要素的经营实体，一般为集体资产与国有资产的混合所有制，帮扶资金转变为发展资金，实现“国资带集资，集资促增收”的发展路径，“输血”式扶贫转变为“造血”式扶贫。
国有资产带动集体资产
2013年9月，由区帮扶办牵头，成立百村实业公司，搭建了主要包括全区100个集体经济薄弱村（2013年，上海市将人均村集体可支配收入低于400元的村认定为经济薄弱村，在全市395个经济薄弱村中，奉贤区有100个，占全区农村总数的56.8％）的第一轮综合帮扶承载平台。注册资本金1000万元，村均认缴10万元，占比1％。为了降低运营成本，保障资金安全，区委、区政府委托区级地方国企奉投集团负责百村实业运营管理。其中，一期、二期项目，由区属国企东方美谷集团公司参与全面托管运营，选择优质的物理空间导入高科技产业项目。总计投资9.1亿元，物业项目3个、建筑面积14.2万平方米，累计收益9.6亿元，累计分红8亿元。到2017年底，100个经济薄弱村全部脱贫。
随着百村实业带领经济薄弱村不断加快发展，出现了非薄弱村落后于薄弱村的现象。2018年7月，奉贤区通过市场化、股权化的帮扶机制，成立了囊括全区176个村集体经济组织的共同联合发展平台——百村科技。注册资本2亿元，各村集体经济组织分别出资100万元，累积占股88％；奉投集团代表区国资委出资2400万元，占股12％。
国有资产联合集体资产
2018年11月，按照新的认定标准，奉贤区新一轮经济薄弱村共有94个。奉贤区按照精准扶贫、扶贫到户、扶贫到人的要求，成立百村富民公司，针对生活困难农户的市第二轮帮扶资金，主要用于区内优质物业、工业用地的开发建设及运营，所得收益的70％用于精准帮扶生活困难农户。94个经济薄弱村各出资10万元，注册资本940万元，由奉投集团负责经营管理，投资、运营市、区两级财政及大型国企的帮扶资金。项目投资12.3亿元，其中，物业投资项目2个、建筑面积6万平方米；股权投资项目1个、建筑面积3.9万平方米，累计分红5347万元。
2020年，为提高三峡移民后期扶持项目资金的使用效率，成立百村谊民公司。主要投资区内商务办公领域，持续改善移民生活品质。目前，项目投资1.2亿元，物业投资项目2个、建筑面积1.03万平方米，累计分红769.6万元。2024年3月，百村贤民作为市第三轮综合帮扶的区统筹运营平台，配合区农委、帮扶办，围绕专项帮扶资金开展优质物业资产项目的遴选与投资工作。
百村集团：区级统筹组织体制与运行机制的形成
百村“系列”公司主要是以项目公司形式成立并开展经营管理活动，功能较为单一。2023年8月，组建成立“百村集团”（“上海百村经济发展（集团）股份有限公司”）后，通过资产重组，功能日趋多元化，区级统筹的资源整合效应逐步显现。
理顺产权关系
首先，增加股东及划转股权。百村科技股东增至182个，奉投集团以协议方式转让在百村科技中3％的股份（600万元）给新增的6个集体经济组织（已撤村），剩余9％的股份（1800万元）无偿划转给区国资委，实现全区村集体经济组织“全部出资，收益共享”。其次，组建“百村集团”。总股份200股，全区182个村集体作为集团股东，各村出资100万元（占1股），占比0.5％，共占股91％；奉投集团代表国资委占股9％，形成国资与集资的混合所有制。
百村集团注册资本2亿元，拥有资产规模25亿元，全资持有物业23.3万平方米，累计分红7531.52万元。集团员工编制总数74名。现项目投资3.15亿元，其中，物业投资项目1个、建筑面积2.13万平方米；股权投资项目3个、建筑面积26.81万平方米，累计收益490万元。
按专业设置业务板块，理顺组织架构
通过系统梳理，结合不同经营方式，按照专业分工设置业务板块，形成包含11家二级公司的集团化运营体制机制。
在全资公司层面，由3家公司分别负责建设发展、企业服务、企业发展三个领域开展建设百村集团现代化农业综合示范基地；盘活宅基地资源，打造“百村小院”品牌；参与区农事服务中心建设，组织上海农业科创谷推介大会等项目。
以委托管理方式，继续推进百村帮扶平台建设。组建专业团队对4家百村公司业务进行协同管理，提升运营效率和投资回报。2023年，受委托管理和新划转的上海农业要素交易所，已在9个涉农区设立了分支机构，建立了1400个集体资产交易镇级分中心、村级服务站。
参股公司共有3家。百村科技与市属国企合作成立上海维皓再生能源有限公司，建设运营区垃圾末端二期处置中心；百村富民与区属国企合作成立上海奉浦百村建设有限公司，共同运营管理龙湖天街办公楼项目，预计每年获得5％的托底收益率；百村科技与民企合作开发启迪智慧港产业园，聚焦生物医药、新材料等新赛道，孵化科创型企业。
治理结构与治理机制
百村集团通过股权链接方式，形成了区政府与区国企实际控制下的政府、地方国企、集体经济组织、农民等多元协同治理结构和运行机制。主要包括两个层面：
企业组织系统中，构建内部“三级”民主治理结构。公司董事会由乡镇集体经济管理部门负责人作为村集体经济组织代表参加，形成了由区到镇、再到村的“区、镇、村”三级统筹发展体制格局。
政府行政组织系统中，构建农口、国资、财政等多个部门的区级政府统筹的治理结构，形成合力。区农委对接区内农村集体经济组织，做好生活困难农户建档立卡工作，连同区帮扶办进行工作指导和行业监管。区招商办将“百村创业园”作为奉贤区对外招商平台，对各镇、开发区、集团公司等下达任务并进行考核。区国资委审批、把控地方国企对外投资项目。
经验启示
百村集团的成功运行，打造了一支“国资＋集资”联合舰队，逐步形成了区级统筹的组织体制和治理运行机制，并由单纯的地产项目经营进入集团化产业运营阶段，对于深化对区级统筹的性质内涵认识，具有重要的启发意义。
区级统筹是适应城乡一体化阶段的新生产方式农村改革近50年来，城乡关系发生了深刻变化，已经由扩大粮食产量时期的“造田”、乡镇企业异军突起时期的“造厂”、分税制以来农村地产经济时期的“造城”，进入逆城镇化时期的“建区”。特别在超大城市郊区，随着科技、制造、金融、休闲、居住、生态涵养等重点功能区落地，乡村开始承载城市核心功能，更适合在一个区的范围和层级上进行统筹规划研究和实施，集中优化配置资源。如平谷区农业中关村园区建设中，中试环节主要在峪口镇，而研发环节落地在大兴庄镇。
相比传统的一般社会企业为实施主体的项目经营为核心的生产方式，区级统筹具有功能属性上的拓展创新。一是主导产业培育功能，百村产业园为代表的一系列高端楼宇经济成为集体经济发展的领头羊，进而建立会展、科创服务等相配套的产业体系；二是投融资功能，利用区属国企的高信誉，可以比市场更高的杠杆率，帮扶项目投融资贷款；三是产权交易功能，全区范围内有效盘活农村大量闲置农房或土地资源，提升农村资源市场化配置效率；四是农业社会化综合服务功能，推进区级农事服务中心建设，提升农业收益水平，加快全区农业现代化步伐等；五是巩固执政基础的政治功能，国有资产与集体资产联合，巩固了党对农村工作的领导地位。
“国资＋集资”的区级统筹构建了更高水平、更广范围的新型统分结合双层经营体制
区级统筹提升了农村集体经济发展的统筹层级，赋予了“统”新的内涵。一是规模性，通过整合全区各村的市级综合帮扶资金，改变了“撒芝麻盐”的帮扶资金使用方式，“统”的规模效应、内涵得以进一步放大。二是效率性，通过全区范围内谋划多种产业投资组合，放大了国有与集体资本的控制力，提升分红能力。初步测算，2013年以来，通过实施项目投资、资产运营，各村财政帮扶资金累计实现收益约10亿元，年投入回报率平均在5％左右。若按此回报率计算，再有10年就可以收回投资成本。三是公平性，百村富民项目收益的70％－80％用于困难农户专项资金，20％－30％再次投入“造血”项目。对于百村分红到村后的使用方式，明确30％用于村经济合作社社员按现金分红，50％用于建立村级扶贫帮困基金，20％用于村级公共服务事业支出。四是可持续性，区属国企承担着全区城乡融合发展的政治任务和使命，国有集体联合有利于百村系列的持续运营，提升经营的稳健性。
进一步探讨与建议：区级统筹典型模式的对比分析
近年来，京郊乃至全国不同地区类似的实践经验逐渐增多，反映了区级统筹的普遍性规律和客观趋势。
平谷区联扶公司：统筹资金转化集体经济薄弱村
平谷区联扶公司（以下简称“联扶公司”）成立于2022年7月，属于区国资乡村振兴板块，注册资本金4.35亿元。成立初衷类似于奉贤区百村公司，主要是统筹国家、市、区三级相关农村集体经济扶持资金，承担起一个村、一个镇难以完成的发展任务，获取最大化利益，反哺于全区274个村集体经济组织。企业性质属于区属国有独资企业，由区国资委发起成立，区财政局提供1.5亿元注册资金，归口区农工委管理，由区国资委监管。主要功能定位是建设农业中关村、推进乡村振兴、发展新型集体经济的功能性平台服务商。
大兴区土地资产联营公司
公司由大兴区11个镇级联营公司及区国资委下属单位兴福公司共同组建。区联营公司注册资本2亿元（认缴），每个镇股份占比2％，兴福公司共占78％的股份。兴福公司仅参与管理经营，收取千分之三的管理费，不参与分红。区联营公司具有公益性、非盈利性的平台属性，不按股权进行收益分配。区联营公司的组建为集建地土地上市制度程序及收益分配机制提供一个市场化的运营主体。目前，区级统筹地块已经完成共有产权房建设任务。如图4所示。
朝阳区城乡结合部产业引导基金
为推进朝阳区城乡结合部产业转型发展，破解集体经济组织无抵押物、融资难的问题，引导社会资金投入城乡结合部地区产业发展，发挥政府资金的杠杆放大效应，设立“北京市朝阳区城乡结合部产业引导基金”。基金采用股权投资或其他方式进行投资。政府出资初期规模15亿元（包括市、区财政资金），区国有企业和乡集体企业出资5亿元，共计20亿元。市、区财政资金委托区国资中心作为政府出资代表，履行出资人职责。基金设立方式为有限合伙制，出资人包括普通合伙人和有限合伙人。
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