文／高枝
“住了20年的老楼装了新电梯、换了新门脸”“原本破旧脏乱的胡同，整治修缮后引来了网红咖啡店和精品餐厅”“小区里摆上了四色垃圾桶”“养老驿站开到了家门口”……百姓身边实实在在的变化，记录着城市治理的步伐，也折射出首都民主法治建设的“含金量”。
第一次尝试立法，第一次开门纳谏，第一次废旧立新……在无数个“第一次”中，普通市民站在了立法前沿，更多民意融入法规，制约首都改革发展的瓶颈问题被逐一突破。
从立什么法到如何立法，从“要速度”到“求质量”，自1979年被赋予地方立法权开始，首都的地方立法质量和效率不断提高。
截至今年9月中旬，市人大及其常委会共制定地方性法规及法规性决定286件，修改228件次，废止110件；现行有效地方性法规172件，覆盖了北京政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各个领域，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为首都经济社会发展和改革攻坚任务护航。
为改革发展夯实法治根基
地方立法发端于改革开放。1980年4月，市七届人大常委会第四次会议通过《关于延长办理刑事案件期限的决定》，开启了北京市地方立法的先河。
遵循“有比没有好，成熟一个制定一个”这样实在的指导思想，市人大常委会从当时社会最迫切需要解决的问题入手，陆续出台道路交通暂行规则、文物保护管理办法、市容环境卫生管理规定、城市绿化管理暂行办法等一系列法规。之后的几十年间，在不断的探索实践中，一大批适应时代要求、充满地方特色的地方性法规，为首都改革发展打下坚实的法治根基。
满足人民群众对美好生活的期待，是立法的目的。控制吸烟条例、大气污染防治条例、住房租赁条例、接诉即办工作条例、未成年人保护条例……一项项法规以民生为本，将目光放在了人民群众的所思所盼之处。
适应首都城市建设和改革发展的需要，是立法的方向。立足首都城市战略定位，保障新版城市总规落实。以城乡规划条例为牵引，国际语言环境建设、中轴线文化遗产保护、城市更新、国际科技创新中心建设等法规相继出台。
打破藩篱，为发展提速。优化营商环境、促进科技成果转化、知识产权保护、中小企业发展、数字经济促进、外商投资等条例护航“五子”联动推进。
于精细处落笔，求解超大城市治理。广告设施和牌匾标识设置、安全生产、垃圾分类、物业管理、非机动车管理、机动车停车、建筑绿色发展等立法护航大城之治。
凝聚法治之力，跑出协同发展“加速度”。从推动大气污染共同治理，到为冬奥会筹办提供法治保障，从共同推进大运河文化遗产保护传承利用，到合力推动协同创新共同体建设……京津冀三省市人大通力合作，以“抱成团，一起做”的法治新思维，为区域协同发展写下了浓墨重彩的一笔。
与此同时，一系列更加灵活的“小切口”立法，为民生改善和公共治理注入了全新活力。
2013年，市人大常委会依照老年人权益保障法，启动本市老年人权益保障条例的修订。调研中却发现，上位法已经细致到连子女“常回家看看”一类的内容都涉及了，如何具体操作实施无需赘述。同时，本市96％的老年人选择居家养老，养老领域的突出问题在于居家养老服务跟不上老年群体的需求。
“有几条写几条”。不照抄照搬上位法，市人大常委会制定出台了全国首部关于居家养老服务的地方性法规——《北京市居家养老服务条例》。
条例全文仅22条，不仅对居家养老中就餐、陪伴、就医等作出了制度安排，更以法规形式厘清了政府、企业、社会和个人的权责关系。
之后，直面小规模食品安全问题的小规模食品生产经营管理规定、严管“舌尖上浪费”的反食品浪费规定、直指暴力伤医的医院安全秩序管理规定、让预付式消费无后顾之忧的单用途预付卡管理规定……一个个“题目”更小、操作更具体、不“穿靴戴帽”的地方“小法”，以立法的“小切口”，回应首都治理的大课题。
时光如尺。人民需要在哪里、发展大局在哪里，首都地方立法就跟进到哪里、作用就发挥到哪里，以愈加健全完备的地方法规体系，为高质量发展写下最好注脚。
为百姓参与立法打开大门
1999年10月27日中午，王府井外文书店的职工范青力骑着自行车，来到建国门桥南侧的市人大常委会机关门前。警卫来问：“是报名旁听常委会会议的吗？你是头一个。”范青力起身，朝大门走了两步，由此成为北京普通公民凭个人身份证旁听市人大常委会会议第一人。
范青力这“两步”，跨出了北京民主法治建设的新里程。正是从那天起，北京市人大常委会会议大门向普通市民敞开。
范青力是冲着当天审议的《北京市奖励和保护见义勇为人员条例（草案）》来的，时年38岁的他曾因见义勇为受过伤，却没有获得奖励或补偿。几个小时听下来，眼看着见义勇为基金的设立、当事人权益保障等规定一一写进法规草案，范青力眉头舒展地离开了常委会会议厅。
这是首都民主立法迈出的重要一步，立法机关开门立法，越来越多的市民走进了立法机关，老百姓由立法的旁观者成为参与者。
1999年11月9日，奖励和保护见义勇为人员条例（草案）征集意见稿在《北京日报》等媒体同时刊登。此后的20天时间里，市人大常委会办公厅和市政府办公厅的电话成了名副其实的热线，共接到市民来信来电900多条，发放的4000份调查问卷被市民争相复印，最终收回5438份，超出发放问卷1400多份。
此后的二十多年里，民众参与立法的热情超乎想象。2022年2月，在制定《北京市反食品浪费规定》过程中，以“人人反浪费大家定规矩”为主题的征求立法建议活动在学习强国、北京日报、“北京人大”融媒体平台、今日头条同步开展网上问卷调查，共1.79亿人次点击阅读，近150万人参与调查问卷，提出立法建议5500余条。
进入新时代，人民群众对更高水平法治建设的期盼，迫切要求立法机关能更早、更全面地听到群众的声音，让涉及千家万户的法规，能听到千家万户的声音。
市人大常委会不断拓展民意诉求表达的渠道，从立法程序上确保公众对立法工作的深度参与，民主法治建设的大门越开越大。
广设“触角”，基层立法联系点让民意直抵基层、直达一线。全市21个基层立法联系点将了解社情民意的“神经网络”广布乡镇街道、学校社区、企事业单位、社会组织……让市民群众能“沉浸式”参与到法规的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程。
密切联系群众，“万名代表下基层”以机制的力量壮大民主的力量。从生活垃圾分类条例修订起步，全市市、区、乡镇共计万余名三级人大代表走进代表家站，直接听取了24万余名居民以及4000余个单位的意见建议，通过一次次与群众直接的“面对面”、一场场热烈的讨论，打破立法的“神秘感”，让基层民主可“感知”更“可用”。
从邀请市民群众走进常委会机关，到委员代表在居民家门口听意见建议；从探索利用新媒体在互联网上公开法规草案，到广借法治建设顾问等“外脑”对立法进行科学论证和评估；从法规通过后的一场场新闻发布会，到代表们走上街头的普法宣传……立法机关与人民群众的互动沟通越来越便捷高效，市民群众更为直观地意识到，全过程人民民主有更加丰富的平台和载体，保障老百姓都能通过各种途径和形式参与国家治理和社会治理，为国计民生贡献智慧。
为立良法建制度敢创新
小智治事，大智治制。想要实现以良法达善治的目标，离不开不断健全、愈加完善的立法工作体制机制。
贯彻立法法，2001年，市十一届人大第四次会议通过了《北京市制定地方性法规条例》，为提高地方立法质量提供了基本制度保证。如今，本市已有将近20部现行的关于规范立法程序、规则、步骤和方式的法规和文件。
立什么法、什么需要立法，是人大主导立法的第一道关口。
1993年起，市人大常委会开始制定立法规划，为每届任期的立法工作绘就“任务表”。2023年11月，市十六届人大常委会五年立法规划公布，常委会先后开展了三轮征集建议工作，汇聚了来自多元主体的396项立法建议，数量空前。82个立法项目精准对接城市副中心建设、自动驾驶前沿、社会信用构建及家政服务等重点领域和新兴领域，既与国家法律框架紧密衔接，又勇于探索地方立法新路径，力求解决实际问题。
恢复代表大会立法，从60多位常委会委员审议表决，扩大到770多位市人大代表集体参与，是增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举。
2014年1月，大气污染防治条例、实施代表法办法、代表建议办理条例，3部颇有分量的地方性法规草案提交市十四届人大二次会议审议。以大气污染防治条例为例，211位代表对条例草案提出了443条修改意见，大会据此对其中35条作了66处修改，对11个条款顺序作了调整。最终，三项法规高票通过。
这是13年后市人代会再次行使立法权，大会立法权不再空置，对全国地方代表大会立法起到标杆作用。
今年1月25日，市十六届人大二次会议表决通过《北京国际科技创新中心建设条例》，作为本届市人大的首个“代表大会立法”项目，条例以20余项突破性条款最大程度为敢闯敢试者“撑腰”。截至目前，已有12部法规提请代表大会审议通过，代表大会行使立法权实现常态化。
进入新时代，首都改革发展进入了爬坡过坎、攻坚克难的新阶段，对改革发展急需、群众期盼强烈的立法项目，如何加快步伐，提高起草和审议效率？
转变观念，大胆创新，势在必行。
从制定物业管理条例起步，市人大常委会提前介入，将立法资源和力量向调研起草环节延伸，由市人大有关工作机构和市政府相关部门共同组成“立法专班”，由市人大常委会副主任和市政府分管副市长任“双组长”，最大程度缩短立法周期，确保急、难、重的议题，立法“跟得上趟”。
立法的过程，本质上是各种利益平衡的过程。人大提前介入，就是鼓励法规涉及的各方在起草阶段，把重大利益调整问题和法律关系问题尽早地全面暴露出来。同时，减少层次，合并环节，让立法过程由环环推进向齐头并进改变，在集思广益、充分沟通的基础上，高效率形成解决难题的最佳方案。
随着首都立法实践的不断深入，常委会相继建立了立法公示、法规草案公开征求意见、立法听证、专家咨询、法规立项论证、立法后评估、法规预案研究等立法工作机制，立法工作程序根据实际需要，从“两审两通过”“两审三通过”改为“三审三通过”……不断完善的立法工作机制和工作程序，有力地保证了地方立法质量的不断提高。
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