文／王荣梅
调研重点和方向
根据主题教育“学思想、强党性、重实践、建新功”的总要求，学思践悟习近平法治思想以及习近平总书记关于提高立法质量的重要论述要求，法制办组成了五个课题组，分别就提高地方立法质量、创制性地方立法、地方立法与上位法的关系、地方性法规设定法律责任和备案审查等相关工作进行了调查研究。
我们在深入基层走访调研、广泛进行文献搜集的基础上，从“于法周延”“于事有效”两个维度，重点就与上位法关系等三方面问题展开讨论，并适时补齐优化已有的规程规范，提出可操作性的机制建设建议，对于暂时实践各异、难以形成普遍共识的问题提出相应的研究对策。如修改《北京市地方性法规立项论证工作规程》《北京市地方性法规草案起草工作规程》和《北京市地方性法规评估工作规程》，新制定地方性法规名称适用和不重复上位法规定方面的指引、意见。
与上位法的关系问题
地方立法与上位法的关系，是地方立法工作中必须把握好却又较难把握的一种立法关系。党的二十大报告指出，要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。赵乐际委员长在全国人大常委会立法工作会议上讲话提出，“在维护国家法治统一前提下，要鼓励地方结合实际创造性开展立法工作，落实落细上位法的规定，突出地方特色，解决实际问题。”法律、行政法规和地方性法规统一于中国特色社会主义法律体系之中，地方立法能否处理好与上位法的关系，是衡量地方立法是否做到“好不好”的重要方面。
与上位法关系的认识和实践问题
从调研归集的意见来看，如何处理与上位法规定的关系，主要需要解决这样几个问题：重复上位法规定的必要性和科学性。立法法要求地方立法“一般”不重复上位法。实践中有的机械照搬照抄上位法，和上位法“上下一般粗”；有的简单增减文字，“半抄不抄，抄没抄全”；有的地方特色不明显，对地方问题的针对性、实用性较差。差异上位法规定的合法性。有的法规项目与国家立法有交叉重合，实践中一方面不能盲目追求突破碰触立法权限，一方面不能降低上位法要求导致立法“放水”。配套上位法规定的时效性。上位法制定或修改后，需要地方保障规则供给，切实提升国家立法的实际效果。实践中存在对上位法的实施情况、地方立法需求调研不充足的问题，不能及时跟进国家立法进程。另一方面也存在实施类法规偏向于使用“条例”，进而不得不照抄上位法来“包装”成内容系统、结构完整以符合“条例”的形式。法规名称使用的规范性。在北京市167部现行法规中，有“实施某法”的共30部，占比仅19％，一定程度上存在对使用“条例”的偏好。以法规名称来区分创制性、实施性立法的作用不突出，有些明显属于实施性的地方性法规也使用“条例”命名。
问题原因分析
起草部门有需求。有些起草部门想一部法规集成各类规定，起到执法指南、“一本通”的作用。有的对实施办法的作用理解不深刻，认为“条例”看起来更像法规。有的认为部分上位法内容宣传效果比较好而选择重复。立法法这方面的规定比较原则，全国人大常委会法工委对这一问题尚未作出针对性规定，《北京市制定地方性法规技术规范（试行）》（市十二届人大常委会第31次主任会议原则通过）关于重复上位法、法规名称使用的规定也略显陈旧，实践中产生了不同的理解和不同的做法。
改进思考与建议
现行的立法技术规范对于法律责任、权利救济程序、立法目的等不重复上位法作了原则性规定，但对于复杂的立法实践和新出现的争议问题缺乏指导性。当前阶段，我们试拟了新制定地方性法规名称适用和不重复上位法规定方面的指引、意见，作为专项的技术规范和工作指引。一方面，在理解“重复性规定”，把握何为“一般”以及具体落实方面提出观点和措施，待内容试行完善后可以逐渐推广；另一方面，新的名称适用指引将精简名称类别，达到通过名称就可以区分创制性和实施性法规的效果，同时要求在拟定立法规划计划、进行立项论证时明确法规名称等。
软法、软条款问题
学理上，一般倾向于将名称中或条款中带有“鼓励”“促进”等字样的法、条款称之为软法、软条款。一直以来，中央和地方都有制定鼓励法、促进法和规定鼓励、支持、保障等条款的立法实践。软法和软条款通过鼓励或者引导行为的调整手段，提供了评判是非、决定方向的规范，发挥立法的指引、评价和教育功能。在调研过程中，受访者更多关心的是软法、软条款能否做到“于事有效”。
软法、软条款立法实践中的问题
立法目标与规范手段不相称。有些类似家庭教育促进、精神文明等立法项目比较适合用软性约束的条款规范。但对于本来应当用强制的、规范的手段来约束的，如立法实现科技强国、种业振兴等目标，也大量使用鼓励、促进条款，则属于“该硬实软”，无法真正实现立法目的。实质上并不能真正解决问题。如以“本市”作主语条款，落地没有责任部门，执法检查没有检查对象。“促进”“支持”条款，如果没有配套政策或者资金等保障，条款目的也会落空。会减损法的执行性和可操作性。立法要坚持问题导向，关键是要好用，首先是要可操作。仅规定“好坏”“建议”和口号，缺乏具体的举措和后果，这样的软法、软条款缺乏执行力，与一般的教育、道德和政策相混同，民众恐怕也感受不到地方立法的存在和效果。
问题原因分析
实践不充分，法条“写不出来”。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结提升，指导实践并为实践所检验。立法应该是奔着问题去，有解决问题的经验做法和有效措施去立法，如果没有形成立法可固化的实践经验，或者对问题应对制度措施的推行缺乏实践基础和社会认可度，地方立法中大概率会选择软法、软条款。立法准备不足，政策转化粗糙。有的立法项目很有意义、很重要，但立法过程中分不清行为规范、政策导引和道德规范，为完成立法项目，倾向于简单重复政策原文，或者用鼓励促进性表述。立法时机不成熟，强行立法。有的立法项目相关领域问题较多，缺少实践积累，或者立法目的仅在于完成国家考核指标，立法时机尚不成熟，大概率也会选择以“鼓励”“促进”完成立法任务。
改进思考与建议
软法、软条款在法律体系中具有一定的作用，我们要警惕的主要是软法、软条款用多、用频和有的政府部门用软法来规避法律责任带来的问题。
严把法规项目立项关。习近平总书记强调，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”。同时并不是什么事项都需要通过立法加以规范。在编制立法规划、计划时，可对促进型等软法立法项目提议进行重点分析。立项论证时重点考察立法项目的必要性和可行性，尤其是需要回答鼓励、支持、促进有没有“实”的措施。重视小切口、小快灵立法。小切口、小快灵立法旨在加强立法的针对性、适用性和可操作性，避免片面的追求“大而全”“小而全”立法。如果能做到“有几条立几条”“成熟几条立几条”，也可以避免泛化的鼓励、支持。改造软法的立法技术。习近平总书记强调，“可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚”，因此软法可以“硬”立，可以通过规定部门职责、法律责任、工作指标等方式来实现促进法要起到的宣誓、引导和保障的目的。比如促进中小企业发展条例规定了政府采购必须给中小企业预留的份额。另外，减少以“本市”作为主语的法规条款数量，应明确具体指代的是市政府、本市各级政府、全社会还是全体公民，有利于确定是政府职责、公民自治还是社会监督、媒体监督的范畴。
人大审议质量保障问题
人大及其常委会对法规的审议质量，很大程度上决定了法规的质量。《法治中国建设规划（2020－2025年）》规定，“完善人大主导立法工作的体制机制。加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会的审议把关作用。”人大审议把关作用是发挥人大主导作用的重要方面，是影响立法质量的重要因素，需要一系列程序、机制、措施等予以保障。
影响人大审议质量的主要问题
信息不对称，影响审议意见针对性。有受访者强调，有的代表、委员参与调研较少，对事实的掌握和问题分析不深入不充分，影响审议意见的针对性。程序推进不及时，影响审议充分性。不能按时提交法规案是困扰地方人大立法工作的一个长期存在的问题，北京市第十四届人大常委会就此将二审改为三审，北京市第十五届人大常委会探索了“四方四前会商”“专班起草”机制。但在实际工作中，提案主体“踩点”或“延迟”提交法规案的情形仍然存在。存在审议“被倒逼”现象。立法工作是计划性很强的工作，各方主体可以根据年度立法计划倒排工期。实际工作中有的立法项目矛盾未充分暴露、各方分歧意见未充分协调，不具备上会审议条件，但由于会期安排等原因仍然安排审议、表决。
问题原因分析
保障工作不够，调查研究针对性不强。专门针对代表、常委会组成人员审议履职的调研项目安排相对不足，一审前缺乏常委会委员和政府部门面对面提问、应答的机制，有的专业技术较强的法规没有提供充足的参阅资料。立法工作时间安排不科学，“前松后紧”。实践中，确实有政府部门前期准备工作时间安排不充分，临近立项论证或者一审的关门时间，才匆忙准备材料、向领导汇报、安排政府常务会议等。启动程序的刚性和程序推进的灵活性不足。立项论证制度设计了“不予立项或者暂缓立项”结果，一审程序启动也有提前提交法规案的时间要求，但并没有严格贯彻实践。程序启动后，只要没有合法性等颠覆性的问题，较少因为争议较大或者需要补充调研而搁置、延期以及中止审议。
改进思考与建议
影响人大立法审议质量的因素比较复杂。我们归集和设计了一些解决方案，待工作中进一步完善，形成制度机制。
尽量将矛盾和问题解决在前面。进一步做实做强立项论证工作。首先是以质量定“工期”，不能仅仅因为临近日期，就“倒逼”各方同意。其次可以考虑主任专题会主导对实体问题进行论证，如在安排的立项时间前一个月，由常委会主任、相关分管领导、立法各方负责人参加，就立法要解决的问题和解决问题的方法等进行专门的讨论解答，可以经主任专题会等程序决定是否立项。对实践尚不成熟，或者需要补充调研论证的项目，予以暂缓立项甚至不予立项。同时还可以探索立项论证的“执法检查”机制。强化法规起草提前参与。起草阶段发现意见协调难的项目，应尽量提前与部门沟通，提前向分管领导汇报，不能将矛盾拖至审议阶段。法规草案说明以及一审时立法工作情况报告、专委会审议意见报告中，应说明不同意见协调情况，必要时提供市政府的确定性意见。
确保代表、常委会组成人员掌握信息充分。以代表、委员履职为导向安排调研。人大代表和常委会组成人员是立法主体，工作机构不应“闭门调研”，代表和常委会组成人员要有一定的参加比例。发挥立法参考资料的展示和倒逼效应。如除由提案主体提供参阅资料外，相关专委会或其办公室也可以提供其认为必需的参阅资料。参阅资料的内容重点应放在上位法的执行情况、重复上位法情况、问题解决方案可行性、创新点、立项意见思路的贯彻情况及立项时所提问题的回应情况等。尝试探索审前解读和询问环节。可由有关专委会或者常委会工作机构组织起草部门在一审前解读法规案，代表和委员可以当场提问，可以让立法机关对有关立法问题和解决措施有更深层次了解，有利于提升审议效果和针对性。
强化程序制度的约束性和主导力。强化提案时间刚性。对于不能按时提交常委会审议的法规项目，可以考虑由提案人作出书面解释说明，经主任会议研究同意后方可推迟审议。灵活安排审议时间。首先可以视情况增加审次或者安排隔次审议。如对涉及面广，或者在重大问题上存在较大分歧意见的法规案，需要作进一步研究的，可以多次审议、隔次审议、搁置审议或者暂不付表决。还可以探索审议“考验”程序。如西藏、四川规定了预表决机制，常委会可在分组审议后对法规案的必要性和可行性进行表决，获得超半数通过的继续审议，否则退修后再提请审议或终止审议。考虑更新补齐有关立法工作规程和技术规范。考虑就立项论证、提案程序及文件要求、法规评估等规程进行完善补充。建议常委会探索实验“三计划”之间的衔接联动工作，如以立法项目为牵引安排监督项目和代表工作，确定立法思路和重点内容；或者以监督、代表工作调研问题和制度方案，常委会、专委会工作机构以监督议题和代表议案办理为基础牵头组织起草法规案。
（作者系市人大常委会法制办公室主任）
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