文／卢忠华
动物防疫事关养殖业高质量发展和种业安全，事关动物源性食品安全、公共卫生安全和生态环境安全。长期以来，国家和本市高度重视动物防疫工作，不断完善相关政策和法律法规。今年以来，按照市人大常委会立法工作计划，农村办会同法制办、市司法局、市农业农村局，立足前期调研成果，就修改《北京市动物防疫条例》（以下简称条例）进行立项论证。6月2日，市人大常委会主任会议决定立项，并要求扎实推进起草工作。
把握立法方向，深入实地调查
为把握立法正确方向，维护国家法制统一，认真对标中央、市委决策部署及上位法，深入调查，研究本市立法空间。
领会中央及市委决策部署，把好立法方向。党的十八大以来，动物防疫被列为生物安全管理的重要内容。习总书记要求构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。党的二十大从农业强国建设、乡村产业振兴、健康中国建设、完善重点领域安全保障体系、强化食品药品安全监管等方面做了相关部署。中央农村工作会议每年也都提出相关要求。近年来，市委将条例修改列为首都公共卫生应急管理体系建设的重要内容。因此，有必要贯彻落实中央及市委决策部署，及时修改条例。
维护法制统一，研究立法空间。2014年条例颁行，创新完善了动物疫病状况风险联合评估、狂犬病强制免疫、无害化处理、动物诊疗管理等具有首都特色的制度，对本市动物防疫工作发挥了积极的保障和推动作用。2021年动物防疫法作了大幅修改，对防疫理念、动物调运监管、人畜共患传染病防治、野生动物检疫管理等制度进行了完善。条例中有的制度被上位法吸纳，有的出现了不一致，有必要适应上位法的重大变化，及时进行修改。
聚焦重点问题，实地调查“摸底”。为尽可能多掌握实际情况，农村办年初组织制定立项论证工作方案，明确调研内容，细化调研安排。实施中，组织代表赴西城、朝阳、房山、通州、顺义、平谷、延庆和北京经济技术开发区，走访了部分乡镇街道、村社区和养殖场、屠宰加工场所、动物园、宠物乐园、电商企业、公路检查站等15个点位，与管理执法人员、基层干部群众、村级防疫员和相关经营者座谈，认真听取意见建议。其间，聚焦人畜共患传染病防治，市人大常委会副主任侯君舒带队赴朝阳、西城两区调研，深入了解宠物销售、体验、动物诊疗以及野生动物防疫等方面的突出问题和建议。聚焦基层防疫队伍建设和动物、动物产品可追溯监管，在顺义区杨镇农业农村服务中心和鹏程食品分公司，深入了解乡镇村防疫人员配备、无害化处理收集点建设运行、疫病净化、生猪点对点调运及猪肉产品可追溯管理等情况。聚焦养殖环节，在房山区大石窝镇辛庄村循环种养林下经济示范基地和窦店镇窦店村恒升畜牧养殖中心，深入了解养殖环节防疫管理的经验做法和实际问题。
坚持守正创新，推进民主立法
为全面掌握全市动物防疫情况，农村办坚持守正创新，积极探索立法践行全过程人民民主的途径，努力最大限度地汇集民意、凝聚民智。
用好传统方式，广泛凝聚共识。通过微信群提供立项论证报告稿及参阅资料，广泛征求农村委员会和农村代表小组成员、常委会相关工作机构、16个区人大的意见，发挥代表主体作用；多种方式征求市财政、公安等16个部门的意见，努力凝聚共识。如，就狂犬病防治与市人大常委会监察司法办、市公安局、市农业农村局反复沟通，研究提高犬只免疫密度的对策。针对动物防疫专业性较强的特点，征求了农业农村部、中国兽医协会和北京农林科学院等单位专家的意见，发挥专家支撑作用。
拓宽民意渠道，打好立法“地基”。依托西城区月坛街道综合执法队和通州区梨园街道人大代表联系选民工作站两个基层立法联系点，征集意见建议近20条。通过市农业农村局，对市、区、乡镇三级管理执法人员和养殖、屠宰加工、诊疗等环节的行政相对人进行问卷调查，并通过12345市民服务热线了解基层群众诉求，收集意见建议600多条。
加强研究分析，提出立法对策
对于各方面的意见建议，农村办会同相关部门加强研究，深入分析本市动物防疫形势特点，系统梳理了6个方面的25条经验和问题，形成了1份综合调研报告和9份专题参阅资料；结合市农业农村局立项申请报告，形成立项论证报告，明晰修法思路，初步提出了具体立法意见建议，并经四方会商达成共识。
明辨防疫形势，理清“风险点”。目前，首都动物防疫形势有“三个风险增大”的特点。一是疫情输入风险增大。随着近年来畜禽养殖大幅调减，猪肉、禽蛋等绝大多数由外埠调入，境内外疫情输入风险明显加大。二是养殖业防疫风险增大。随着国内外动物疫病流行特点不断变化，外来疫情接连发生，本市动物疫情应急防控日趋常态化。同时，种业之都建设对畜禽种业防疫保障提出了更高要求。三是人畜共患传染病防控风险增大。当前，市民饲养宠物类型多样，管理难度加大。犬只狂犬病免疫尚未实现全覆盖，且在畜禽养殖和野生动物利用等活动中，布病、鹦鹉热等人畜共患传染病对首都公共卫生安全的潜在风险不容忽视。
明晰修法思路，立好“总框架”。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持科学立法、民主立法、依法立法，坚持目标导向和问题导向，立足首都城市战略定位，围绕国际一流的和谐宜居之都建设，紧扣动物防疫功能，聚焦主要问题和薄弱环节，依照上位法，在条例行之有效的制度基础上，从提升防疫理念、完善管理体制机制、严格动物和动物产品可追溯监管、强化人畜共患传染病防治、优化保障措施等方面，细化、补充、创制符合首都超大城市实际、合理管用的动物防疫法律制度，为首都动物防疫工作提供有力有效民主法治保障。
明确主要内容，织密“安全网”。一是完善管理体制机制。健全政府防疫工作责任制度，细化经费保障项目。明确东城、西城、石景山由卫生健康部门主管动物防疫。要求市区政府明确承担检疫和动物疫病预防控制职责的工作机构。规定主管部门统筹规划设置官方兽医，可在特定区域或场所派驻；承担检疫职责的工作机构可根据需要聘用协检人员或委托符合条件的专业组织。细化公安、卫生健康、市场监管等单位职责，健全部门协作机制。健全本市与津冀及其他省区市协同机制。明晰乡镇街道防疫职责，要求合理设置相关机构，配备防疫人员，按照标准聘用执业兽医、乡村兽医等专业力量。加强基层防疫人员教育培训，改善待遇，提升专业化水平。健全网格化台账化信息化管理和监督考核机制。
二是健全动物疫病预防制度。明确主管部门会同相关部门开展动物疫病状况风险评估，根据评估结果组织实施预防、控制、净化、消灭等措施。鼓励和支持养殖户特别是种畜禽养殖场开展净化场、无疫小区建设，实施疫病区域化管理，有计划地控制、净化重点动物疫病和人畜共患传染病。对非规模养殖户包括林下养殖明确防疫要求，提供服务指导。完善运输车辆和动物饲养场、隔离场所检测管理制度。
三是完善动物、动物产品可追溯监管制度。强化异地协作制度。明确有关部门为相关经营者提供外埠疫情信息。引导屠宰加工经营者对外埠输入的生猪实施“点对点”调运措施。加强异地检疫等信息共享。完善指定通道管理制度。补充规定动物饲养场接受外埠调入畜禽的，应按规定向属地主管部门报告。完善动物产品流通可追溯监管制度。要求屠宰加工经营者提供承诺达标合格证，记载检疫证明等信息，作为动物产品可追溯凭证。明晰农业农村、市场监管部门市场销售环节的监管职责，健全执法协作机制。明确线上动物、动物产品交易管理制度。
四是完善人畜共患传染病防治制度。完善犬只强制免疫制度，鼓励有条件的区，对农村地区饲养的犬只由乡镇政府组织实施免费接种。完善流浪动物收容处置制度，统筹设置犬只留检所和其他动物收容场所，细化收容处置措施。健全动物观赏、互动体验等非食用性利用防疫管理制度。对各类场所的动物非食用性利用活动，由主管部门明确防疫要求，明确行政相对人的义务，加强联合管控。健全宠物诊疗管理制度，明确诊疗废物按医疗废弃物处置。
五是优化保障措施。加强防疫关键技术攻关、成果转化和推广应用。鼓励支持兽药和疫苗研发。健全免疫效果监测与免疫质量评估制度。完善动物防疫信息化管理制度。明确政府及有关部门科学测算动物防疫工作量，制定购买社会化服务的标准。完善津贴和表彰奖励措施。规定合理设置区域性病死动物和病害动物产品收集场点，健全运行保障机制。此外，立足本市立法技术规范，通过比较研究，提出了斟酌确定适宜的法规名称的建议。
立法是一个持续推进的过程。农村办将落实市人大常委会主任会议通过的立项意见，立足条例修改立项论证成果，提前介入起草，努力提高立法质效，为提升首都超大城市动物防疫领域治理能力提供有力的法治保障。
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