国外国家公园立法保护的启示

　　他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法，值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作，即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

　　建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高，均为法律层级，制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下，当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低，不利于生态系统保护。因此，急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

　　明晰自然资源权属，推进国土空间用途管制。国外经验表明，涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”，　其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容，其中自然资源管理是重要任务。因此，既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据，　也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础，　处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题，要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护，同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度，统一管理规划自然资源，避免不当使用破坏公园生态系统。

　　明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外，其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目，如餐饮、交通、购物、旅宿等，并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度，我国的国家公园法中应明确相关规定，同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面，进行规定或探索。

　　妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示，国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此，我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律，如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合，使各个法律法规之间形成相互支撑的体系，共同服务于国家公园体制的建设；也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间，统筹考虑两部法律之间的制度关系。

　　稳步推进“一园一法”。目前，美国基本实行了“一园一法”，德国推行了“一区一法”，其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异，各国家公园可结合本园实际，制定实施细则，对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》，定位应为具有约束力的规范性文件，规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前，可尝试制定暂行管理条例，规范约束各国家公园活动。