——2020年9月24日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
北京市人大农村委员会主任委员 金树东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为协助常委会听取和审议市政府关于“深入推进都市现代农业发展，促进乡村产业振兴”议案办理暨相关专项工作情况的报告，在常委会主管领导的带领下，农村委员会成立议案专项工作调研组，先后邀请常委会委员、农村委员会委员、农村代表小组代表、区乡代表80余人次，深入13个涉农区40余个点位实地调研，听取市、区、乡镇有关情况汇报；通过走村入户，广泛了解村两委、涉农企业对乡村产业发展的意见和建议；与市农业农村局、市规划自然资源委、市政协农业和农村委员会等部门、单位座谈交流；委托丰台、门头沟、房山、顺义、大兴、平谷等6个区同步开展调研。聚焦设施农业和点状供地等专题，形成了5份调研报告。9月4日，农村委员会召开第十次会议，讨论了市政府的报告，提出了委员会的意见和建议。
农村委员会认为，本市统筹好疫情防控与经济发展的关系，对标对表全面建成小康社会目标要求，因时因势制定针对性政策举措，兼顾疫情防控和农业农村工作两不误，努力把疫情对农业生产的影响程度降到最低，稳步推进都市现代农业发展。蔡奇书记亲自部署并先后赴多个涉农区调研，陈吉宁市长多次听取委员代表意见建议并深入农村基层了解相关情况，卢彦副市长坚持每月开会调度。市政府成立议案办理工作协调小组，建立联动机制，24个政府部门协同办理。经过共同努力，乡村产业发展的政策支持体系进一步健全、科技创新能力进一步增强、服务保障能力进一步提高、区域发展路径进一步拓宽，为后续工作深入开展奠定了坚实的基础。
农村委员会认为，本市乡村产业发展取得了一定成绩，但相较于都市现代农业、乡村产业振兴的目标要求和农民群众对美好生活的期盼，任务仍十分艰巨，当前工作中还存在以下问题：
都市现代农业还面临不少挑战。一是基础资源薄弱。“调转节”工作仍须持续发力；部分区前期土地开发强度高，耕地后备资源不足；都市现代农业土地规模经营的方式方法不多，产出效益不高。二是种养殖业发展要素资源供给不够。基层农业服务和技术推广人员缺乏；农业用工老龄化明显且长期不稳定；农村地区设施农业用能成本较高，导致本地蔬菜越冬供应能力低；年蔬菜育苗远不能满足年需求量。三是乡村产业融合发展政策路径待完善。受疫情影响，休闲农业与乡村旅游遭受重创，亟需相应的政策和资金支持，提升产业发展信心；农村用地法律政策解读不到位，土地空闲、低效、粗放利用和新产业新业态用地供给不足并存；发展林下经济、森林康养的政策和实施路径缺乏。
设施农业发展支持力度还需加强。一是政策支持缺乏持续性。本市2008年公布实施的《关于促进设施农业发展的意见》已失效，新的设施农业发展指导性意见还未出台，设施农业没有统一标准，政府补贴依据不足；设施农业用地政策也未出台，造成设施农业用地和违法占地界限模糊；按照土地利用规划用途，农业生产附属设施建设需要使用一般耕地，部分区划定的永久基本农田未预留这部分土地，导致附属设施无法落地。二是资金支持不足。财政资金对蔬菜产业支持力度总体偏低，社会资金、人力、土地要素向高收益产业转移；高效设施农业建设成本高，缺少金融政策支持。三是设施老旧科技含量不高。本市设施农业以2008-2012年建设的普通农业设施为主，目前利用率不到60%，棚矮、墙体保温差，大部分已处于变形、开裂或坍塌状态；科技创新应用程度较低，已不能适应节能、智能的需要；新建的现代化大型智能温室，从设计、制造和材料应用等关键环节，过多依赖国外生产模式。
点状供地进展迟缓。一是点状供地政策可操作性不强。新修订的土地管理法明确，“统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展”；本市出台的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的实施意见》也明确，“预留规划城乡建设用地指标(不超过5%)，确保用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设”，但在实践中，针对新增乡村产业用地需求，还缺乏可操作性。二是点状供地功能不完备。本市29处试点实施点状供地项目的用途多限定为经营农产品研发、农产品展销、农业技术推广等，使用范围较窄且与设施农业配套用地区分不清。三是审批手续繁琐且政策待完善。试点点状供地项目需经过规划自然资源部门审批土地性质、发展改革部门立项、住房城乡建设部门审批建设等环节，审批周期长；点状供地土地租赁价格较高，涉农企业承受压力较大。
农村委员会认为，要立足本市“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情农情，推动与首都功能定位相适应、优质高产高效、多功能、可持续的都市现代农业发展。为有效应对重大疫情、自然灾害等突发事件带来的风险，提高鲜活农产品的自给率，要进一步打通政策瓶颈，重点规划发展好高效设施农业，改造利用好闲置农业设施；研究实施点状供地政策和实现路径，支持一二三产业融合发展。
一、结合都市现代农业发展现状综合施策
一是补齐农业绿色发展短板和弱项。通过制定引导政策、设立专项、完善补贴补偿与购买服务等措施，调动农业绿色技术创新主体的积极性。发挥首都科技资源优势，构建农业绿色发展技术体系，系统解决关键科技问题和技术瓶颈，重点围绕节水、水污染治理、土壤改良、农田残膜污染治理、废弃物回收利用、垃圾无害化处理、绿色防控、种养循环等关键环节研发新技术，并推动科技成果转化应用。
二是下大力气解决生产环节难题。培育和扶植新型农业经营主体。发挥龙头企业带动作用，调动农民专业合作社生产积极性，建立与小农户的紧密利益联结机制。在设施农业中探索新型职业农民身份认定，对招用本市劳动力试行“岗补”“社补”政策；针对外地农民普遍不愿意缴社保的实际，结合农业季节性强的特点，研究财政支持政策，为农民工依法建立用工保险。加强蔬菜育苗相关技术攻关、种苗繁育及生产能力建设；研究出台种苗繁育基地建设、研发、生产、供应扶持政策，解决蔬菜育苗产业低水平发展难题。
三是有针对性破解产业融合发展问题。加强对乡村产业融合发展的科学统筹和宏观指导，编制乡村产业融合发展总体规划；把农业生产、农耕文化传承与保护、文化创意、景观建设与休闲娱乐相结合，处理好农与非农的关系，通过农业要素与非农要素的结合提升农业品质；通过创建农村产业融合发展示范园等方式，形成多主体参与、多要素聚集、多业态发展、多模式推进的融合格局，把涉农二三产业尽可能留在农村，把就业岗位、增值收益尽可能留给农民。
二、多措并举推动设施农业发展
一是完善支持政策措施。尽快研究制定本市设施农业发展指导意见，明确设施农业发展方向、产业布局等；研究细化设施农业标准，明确面积、规格、分类等。依照农民专业合作社法、森林法、畜牧法的相关规定，结合自然资源部和农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，尽快研究出台本市设施农业用地政策，规范优化相关工作流程，保障设施农业依法依规建设。研究制定老旧设施农业改造和升级政策，按照“宜机化”的原则，改善生产性能，降低人工成本，配备适用农机具和智能化生产装备。
二是持续加大资金支持。深入贯彻落实国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，健全财政投入机制，加强一般公共预算投入保障，提高土地出让收入用于农业农村的比例。研究设立蔬菜专项扶持资金等措施，撬动社会资本投入设施农业的积极性；研究设施农业补贴方式，通过设施建设升级改造补贴，耕种、肥料、植保、研发、用能等补贴措施，提高补贴的精准度；完善农机补贴，研究将叉车等冷链运输机械纳入补贴范围；试行技术岗位补贴，提升设施农业生产的专业化水平；试点将设施农业用工统一纳入全市促进就业补贴政策覆盖范围；加大对政策性贷款或补贴挪作非农用途的惩罚力度，确保财政支持真正用于农业。引导政策性融资担保机构开发适合特定担保产品，推动农业设施、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资；完善政策性农业保险，对设施农业“应保尽保”。
三是新建和利旧并重提高设施利用率。继续加快推广高效设施农业，发展高品质农产品；引导和鼓励通过利用闲置设施，增加蔬菜播种面积；进一步研究并推广植物工厂，实现技术突破和生产方式创新，探索农业产业的工业化转变和农业生产的工厂化转变，提升本市蔬菜自给能力；加快推进本市生猪养殖基地建设，确保尽快投产。
四是提升社会化服务水平。发展壮大社会化服务组织，重点围绕农作物种子种苗、植保、营养配肥、土壤改良、冷链、销售等方面，建立以企业为主体，以大专院校和技术部门为技术和人才支撑的社会化服务组织，以政府购买服务的方式引导其提供综合服务；健全农业社会化服务体系，围绕设施农业生产的产前、产中、产后服务，加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的社会化服务体系。
三、加快推动点状供地工作进展
一是建立健全点状供地政策和举措。进一步研究落实土地管理法关于农用地转用、农村集体经营建设用地入市等相关规定，借鉴国内已有的经验和模式，在总结本市点状供地试点经验的基础上，破解“农地农用”“农地能用”和支持产业融合发展用地之间的瓶颈和矛盾。研究制定促进乡村产业融合发展用地专项政策，明确点状供地的范围、标准和实施路径，区分点状供地和设施农业用地的差别，实现错位互补；点状供地审批应区别于国有建设用地审批程序，采取灵活、便捷、简化的方式，简化审批程序；继续鼓励和支持各区探索和发展点状供地路径，形成切实可行的经验模式，促进乡村产业融合发展。
二是科学确定点状供地价格。乡村产业存在成本较高、收益率低、回报周期长的特点，对用于发展乡村融合产业的点状供地，应区别国有建设用地的定价机制，充分考虑区位、社会效益等综合因素，制定科学合理的价格，吸引社会资本投入到生态旅游、森林康养、田园综合体等新兴业态中。探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用闲置农宅，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。
三是严格管控点状供地用途。依据相关政策，做好乡村产业融合发展用地保障，严格土地用途管制。依法依规管理休闲观光度假场所、农业园区和乡村产业融合发展设施，在不占用基本农田和一般耕地的前提下，合理增加配套服务功能，满足实际需求。建立乡村产业用地使用准入与退出机制，落实属地责任，加强监督管理。
以上意见和建议，供常委会组成人员审议时参考。
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