－－2009年12月29日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上 

市人大城建环保委员会主任委员　　赵　义 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　市人大城建环保委员会收到市人大常委会交付审议的《北京市水污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）后，书面征求了十八个区县人大常委会的意见，并召开座谈会征求了有关专家和代表以及市政府有关部门的意见。12月15日，城建环保委员会第九次会议对《条例（草案）》进行了审议，现将审议意见报告如下： 

　　城建环保委员会认为，进一步加强水污染防治和水资源利用工作，改善首都水环境质量是贯彻落实科学发展观、建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的重要战略性举措，与首都经济社会全面协调可持续发展和人民群众的生产、生活密切相关。通过2008年底开展的修订《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》立项论证工作、今年上半年常委会对本市实施《中华人民共和国水污染防治法》和《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》的情况进行检查，我们认为，根据国家新修订的水污染防治法及相关法律，结合北京市的实际情况，制定本市新的水污染防治条例是必要的，也是可行的。《条例（草案）》紧紧围绕立项论证和执法检查工作中提出的制定条例的指导思想和基本思路，针对本市水环境特点及存在的主要问题，就本市水污染防治原则、水污染防治规划和监督管理、水污染防治措施、饮用水水源与地下水保护、生态用水保障与污水再生利用等内容进行了进一步的规范和调整，特别是在对工业、农业、生活水污染防治措施作出规定的同时，对有毒有害水污染物和重金属污染防治进行了规范。《条例（草案）》结构完整，条理清晰，内容全面，比较成熟，建议经常委会审议修改后颁布施行。同时，提出以下意见和建议：　

　　一、关于进一步推进污水资源化，提高水资源循环利用率 

　　本市属于水资源严重短缺的城市，水体的环境容量和纳污能力极有为限。虽然全市COD排放量逐年降低，污水处理率逐年提高，但水污染物排放总量仍远远大于水环境容量。除了引水进京外，改善本市水环境的另一重要举措就是进一步推进污水资源化，不断提高水资源循环利用率。这就要求我们的治污理念要从污水处理的无害化向资源化转变。为了进一步节水减排，提高水资源循环利用率，缓解水环境容量的压力，建议对《条例》草案作如下修改： 

　　一是，将《条例（草案）》第三条第二款修改为：“本市坚持水污染防治与水资源利用相结合，坚持削减污染物的同时补充生态环境用水，严格保护饮用水水源，建立和完善流域管理制度，推进污水资源化、节水减排和提高水资源循环利用率，统筹城乡水污染防治工作，逐步改善水环境质量，恢复和保护水体生态功能。”（加黑部分为新增内容，下同。） 

　　二是，在《条例（草案）》第二十三条中增加两款，表述为： 

　　“向未达标的水体排放污染物的，应达到水环境功能区划的水质标准。 

　　本市水环境功能区划的水质标准不能满足宜居城市要求的，应当提高水环境功能区划的水质标准。” 

　　三是，在《条例（草案）》第六十五条中增加两款，表述为： 

　　“重点行业企业利用再生水达不到再生水使用指标的，水行政主管部门责令限期改正。 

　　重点行业企业新建、改建、扩建时再生水利用达不到再生水使用指标的，水行政主管部门不予批准用水指标。” 

　　二、关于实验室有毒有害废液的处理处置 

　　本市学校、科研院所、医疗机构等单位数量较多，这些单位进行实验、化验和检验产生大量含有有毒有害物质的废液。由于这些有毒有害物质难以降解，污水处理厂无法进行有效处理。这些有毒有害物质进入环境后，会对周边的土壤和水环境造成污染，甚至影响人体健康。目前，实验室有毒有害废液仍是管理的薄弱环节。为了进一步加强源头治理，建议对《条例（草案）》第二十六条作如下修改：一是进一步明确有毒有害废液的产生单位是对废液进行安全处置的责任单位；二是本市逐步建立有毒有害废液的收集、运输、处置体系，为有关单位安全处置这些废液提供服务。具体表述为：“学校、科研院所、医疗机构等单位对进行实验、检验和化验产生的含有有毒有害物质的废液应当单独收集，按照国家和本市关于危险废物的有关规定进行安全处置，禁止排入污水管道或者直接排入水体。 

　　市环境保护行政主管部门应当会同市有关行政主管部门建立实验室、检验室和化验室产生的含有有毒有害物质的废液的收集、运输和处置体系。” 

　　三、关于污水集中处理设施产生的污泥的处理处置 

　　随着本市污水处理率的不断提高，污水处理产生的污泥量也大幅度增长。2008年，全市污泥产量已达106万吨，预计2020年污泥产生量将达到180万吨。污泥如果得不到妥善的处理处置，将会造成污染转移，污染土壤、水源甚至进入食物链。因此，污泥的处理处置已经成为我市污染防治工作中亟待解决的重要问题之一。《条例（草案）》在有关上位法均无相关规定的情况下，在地方性法规中首次对污泥处理处置作出了规范，为污泥的处理处置提供了法制保障。同时，针对长期以来存在的“重水轻泥”倾向，污泥处理处置设施建设严重滞后等问题，我们建议作如下修改： 

　　一是，在《条例（草案）》第三十二条第二款后增加一句，修改为：“本市各级人民政府通过政府投资或者其他方式筹集资金，统筹安排建设污水集中处理设施及配套污水管网，提高城镇污水的收集率和处理率。污水集中处理设施产生的污泥的处理处置是城镇污水处理系统的组成部分。”以此强调本市各级人民政府在安排建设污水集中处理设施时，要统筹考虑污泥处理处置问题。 

　　二是，在《条例（草案）》第三十六条中增加一款，作为第一款，并补充相关内容，修改为：“市水行政主管部门应当会同市有关行政主管部门建立污水处理产生污泥的收集、运输、处理和处置体系。 

　　对污水处理产生的污泥应当实行源头削减和全过程控制，进行减量化、稳定化、无害化、资源化处理处置。禁止采用倾倒、堆放、直接填埋的方式处置污泥。 

　　污水处理设施运营单位对所产生的污泥的贮存、运输、处理、处置全过程承担污染防治责任，并对处理处置后的污泥的去向、用途、用量等进行跟踪、记录。污水处理设施运营单位将产生的污泥委托其他单位处置的，应当与被委托单位约定双方各自的污染防治责任。” 

　　四、关于集中式畜禽粪污处理设施建设 

　　目前本市畜禽养殖业污染物排放量大，以规模化养殖场为例，2008年产生的粪污约584万吨，已成为本市主要的面源污染物。畜禽养殖业粪污中污染物浓度高，对环境的影响十分严重。与此同时，本市的集中式畜禽粪污综合利用和无害化处理设施严重不足。由于缺少相应的鼓励和引导机制，养殖场普遍在粪污处理和相关产品使用环节存在积极性不高的问题。因此，建议进一步强调市和区、县政府在政策支持方面的责任，将《条例（草案）》第四十一条修改为：“市和区、县人民政府应当制定政策，鼓励、引导建设集中式畜禽粪污综合利用或者无害化处理设施，引入市场化机制进行运营。” 

　　五、关于再生水输配管网的建设和再生水水质标准的制定 

　　城建环保委员会认为，再生水输配网管的覆盖面是影响再生水利用的重要因素，建议在《条例（草案）》第六十四条中增加一款，作为第二款，明确政府在再生水输配管网建设方面的责任，表述为：“本市各级人民政府依据有关规划，通过政府投资或者其他方式筹集资金，统筹安排建设再生水输配管网，逐步扩大再生水输配管网的覆盖范围。” 

　　《条例（草案）》第六十六条第一款，关于由利用者来确定再生水水质标准的规定，不具有可行性。再生水利用者既没有相关专业知识和能力，也不应该承担这一义务。确定再生水水质标准应当是市政府有关部门的职责所在。建议修改为：“市水行政主管部门应当会同市有关行政主管部门根据再生水的不同用途，确定相应的再生水水质标准。” 

　　六、关于法律责任 

　　1．关于对有关行政主管部门的行政责任和法律责任。 

　　《条例（草案）》第六十八条与《水污染防治法》第六十九条内容完全一致，建议采取列项式写法予以细化，修改为： 

　　“市和区、县环境保护主管部门或者其他依照本条例规定行使监督管理权的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： 

　　（一）不依法做出行政许可或者办理批准文件的；　

　　（二）未按规定实施行政处罚或者违法采取行政措施的； 

　　（三）发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不及时查处的； 

　　（四）其他未依照本条例规定履行职责的行为。” 

　　2．关于应缴纳排污费如何计算。 

　　由于《水污染防治法》及国务院《排污费征收使用管理条例》均规定了按照排污费数额几倍给予罚款的处罚，但并未明确该排污费是月排污费、季排污费或者年排污费，缺乏一定的可操作性。建议借鉴《浙江省水污染防治条例》的规定，在《条例（草案）》第六十九条第一款后增加一句，修改为：“违反本条例规定，排放水污染物超过国家或者本市规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理，并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。应缴纳排污费按年计算。” 

　　七、其他修改意见和建议 

　　1．《条例（草案）》第二十条，关于污染源、水环境质量、水量和水位监测网络的建设，应当强调统筹规划和数据共享，以避免重复建设造成资源浪费。建议修改为：“本市应当统筹规划、建设、完善污染源、水环境质量、水量和水位监测网络，并逐步实现环境保护、水行政、国土资源、卫生等有关行政主管部门之间监测数据的共享”。　

　　2．《条例（草案）》第三十条第二款，关于有毒有害水污染物名录由市环境保护行政主管部门会同有关部门确定，建议增加一句“并向社会公布”，以保障公众知情权。　

　　3．《条例（草案）》第四十三条，关于种植业水污染防治，有专家提出，“鼓励使用有机肥”的表述不够准确，有机肥并不是使用越多越好，建议修改为：“本市种植业通过推行测土配方施肥、病虫害生物防治等措施，鼓励使用有机肥替代化肥，减少化学农药施用量，防止污染水环境。”　

　　此外，在常委会对水污染防治法律法规实施情况进行检查，以及在《条例（草案）》征求意见过程中，多位委员、代表和有关专家提出，水污染防治法规的处罚力度太小，存在着“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的现象，对恶意违法排污行为难以起到遏制和惩戒作用，致使大量企业逃避水污染治理责任，对本市水环境造成严重危害。如何进一步加大对违法排污行为的处罚力度，对恶意违法排污企业施以重处，彻底扭转“两高一低”现象，同时充分发挥环保法规的震慑和警示作用，从源头预防和减少违法排污行为，是本次立法过程当中遇到的一个的突出问题。据了解，重庆市2007年出台的《重庆市环境保护条例》以地方法规的形式率先确立了“按日计罚”制度，该制度实施之后，企业违法现象明显呈下降趋势，有效地减少了违法行为对环境的影响。建议常委会对《条例（草案）》进行审议修改时对这一问题给予重点研究。 

　　城建环保委员会还对《条例（草案）》部分文字表述提出了修改意见。 

　　以上意见，供常委会审议时参考。