在市十三届人大常委会第十二次会议上的讲话 

（2009年7月25日） 

市人大常委会主任　杜德印 

各位委员、同志们： 

　　本次会议是今年常委会的一次重要会议，议题多、任务重，涵盖了立法、监督、重大事项决定、人事任免等人大常委会的主要职能，监督议题又涉及听取和审议专项工作报告、计划和预算监督、执法检查等多种监督形式，是我们市人大常委会依法有效履行职责的一次集中体现。三天来，常委会组成人员以及列席的代表和同志们，认真参加审议，积极发表意见，对完善法规草案、推动改进工作提出了许多很好的意见和建议。常委会工作机构要汇总整理好大家的意见，形成审议意见书，交市政府及有关部门研究处理。在大家的共同努力下，会议顺利完成了各项议题，开得很成功。下面，我受主任会议委托，讲三点意见。 

　　一、认真贯彻中央和市委决策部署，保证和促进首都经济在更高的水平上平稳持续较快发展 

　　今年以来，首都经济社会发展情况受到常委会组成人员、市人大代表、以及全市人民的高度关注。常委会把加强对经济工作的监督，保证市委决策部署的贯彻落实，保证市十三届人大二次会议有关决议的有效执行，作为今年监督工作的重点，下大力气抓紧抓好。为了搞好这次会议对计划和预算报告的审议，自6月份开始，我们组织常委会、专委会组成人员，人大代表和机关干部，集中开展了关于当前首都经济社会发展的专题调研。在一个多月的时间内，130多位同志分成五个组，顶烈日、冒酷暑，深入基层、深入群众，认真了解人民群众创造的经验，充分听取各方面的意见和建议，并与政府部门进行深入的沟通和交流。通过调研，比较全面地了解了本市经济社会发展取得的进展和成效、面临的问题和矛盾，形成了一些新的认识和意见，为这次会议对有关报告的审议做了必要的准备。五个调研组形成的一个总报告和四个分报告，人大常委会以党组的名义向市委做了报告，市委高度重视这些调研成果，刘淇同志批示印发了全市半年经济形势分析会。在这次会议审议中，大家根据科学发展观的要求和中央、市委的有关决策部署，出于对促进首都经济社会全面、协调、可持续发展，维护人民群众根本利益的高度责任感，本着实事求是，讲实情、说实话、提实策的原则，发表了很多很好的意见和建议，为市委民主决策、科学决策提供了参考，为政府进一步加强和改进工作提出了重要的建议。综合调研报告和这次会议审议的意见，主要在以下几个方面取得共识： 

　　第一，在首都经济运行面临快速下滑的严峻形势下，努力稳定经济和保持一定的增长速度是完全必要的，市政府根据中央和市委决策采取的一系列应对措施是积极有效的。今年以来，市政府认真贯彻落实中央和市委的重大决策部署，积极应对国际金融危机给首都经济社会发展带来的不利影响，制定和采取了一系列重大举措，遏制了经济增长的急速下滑，取得了积极的效果。一是稳定了经济，增长了信心。经济发展开始企稳向好，保持了较快的增长速度，同时也稳定了人心，坚定了信心；二是赢得了主动，奠定了基础。经济增长好于预期，为下一步抓创新、调结构、上水平、促发展奠定了重要的基础；三是积累了经验，开辟了道路。通过努力，积累了应对国际金融危机、调控经济的一些宝贵经验，也对推动首都经济的持续较快发展形成了一些新的认识。实践证明，市政府根据市委的部署，采取的措施是必要的、正确的、有力的，各级政府、广大干部和人民群众付出的努力是艰苦的、积极的、有效的。下半年市政府要继续稳定已经采取的各项措施，巩固当前经济社会发展的良好势头，努力完成市十三届人大二次会议确定的各项发展目标和工作任务。 

　　第二，科学判断首都经济社会发展所处的阶段性特征和面临的矛盾与挑战，把保增长的应急性措施与奥运会后首都发展的阶段性战略部署结合起来。去年下半年以来，首都经济增长迅速下滑，是由多方面因素叠加造成的：一是国际金融危机的爆发，使国际国内市场供求关系发生了深刻变化。作为国际化城市，全市的虚拟经济和实体经济都不可避免地受到了冲击。二是国内长期积累的内需与外需、投资与消费、城市与乡村以及收入分配等方面的结构失衡，使总供给与总需求的矛盾非常突出，我市经济的市场环境面临深刻变化，经济结构中的矛盾集中显现。三是经过七年筹办奥运会，经济发展能量集中释放，全市经济发展正在从高速增长回归，进入一个新的调整阶段。可以说由于几个方面因素的影响，奥运会后首都经济社会发展处在一个新的发展阶段的起点上，同时也处在一个新的调整阶段的起点上，一个新的创新阶段的起点上。当前，经济增长急速下滑的局面虽然得到遏制，但是影响首都经济发展的因素并没有从根本上消除，而且也不可能在短期内完全消除。因此，我们要在继续做好当前各项保增长工作，巩固上半年良好发展势头的同时，清醒认识和判断首都经济社会发展的阶段性特征，认识面临的矛盾和挑战，深化对首都发展优势的认识，分析首都发展面临的国内国际市场变化，认清发展的基础性、结构性、体制性障碍，扬长避短，趋利避害。把化解危机的应急性措施与新的发展阶段的战略部署有机结合起来，把保增长、保民生、保稳定，与抓创新、调结构、深化改革有机结合起来，推动首都经济在更高的水平上平稳、持续、较快发展，促进经济与社会的协调发展。 

　　第三，加快调整和优化产业结构，夯实首都经济稳定持续较快发展的基础。调结构、上水平是首都经济发展的重大战略要求，保增长与调结构是相辅相成、并行不悖的，结构调整将使经济增长更上层次，更有后劲，更可持续。而且调整优化产业结构也是调控人口规模、缓解人口资源环境矛盾、实现经济与社会协调发展的一项根本性措施。要充分发挥首都的优势，坚定不移地推进现代服务业的发展。要牢固树立服务全国的理念，加快推进首都现代服务业，特别是生产性服务业的发展，深入研究金融、信息服务、文化创意、物流等产业内部的发展规律，加强产业链条中的薄弱环节，提高发展的质量和水平，完善首都服务业发展的组织模式，形成产业优势，从整体上提升服务业的现代化水平。要积极稳妥地推进适合首都特点的高端制造业发展，特别是电子信息与信息安全、生物技术与新医药、节能环保与新能源等重点产业。要将发展制造业与科技创新密切结合，通过技术创新推动制造业的健康发展。要高度重视都市型现代农业的发展，保持良好的发展势头。要抓好现代生物技术与农业的结合，增强首都农业的技术辐射力和市场辐射力。要围绕生产有机、优质、安全的农产品，完善农业的社会化服务体系，提高农民的组织化程度。 

　　第四，大力推进科技创新，使首都经济真正步入科技驱动的轨道。要在更高的水平上推动首都经济发展，就必须发挥首都优势，坚定不移地走知识经济、科技创新之路，抓住发展机遇，抢占国际国内新一轮竞争的制高点，培育新的经济增长点，提升首都经济的核心竞争力。多年来，在市委的领导下，市政府积极推动科技创新，在完善首都科技创新体制，改善科技创新环境，落实科技创新项目，实现科技资源整合方面做了大量工作，取得了明显成效。下一阶段，要抓住建设中关村国家自主创新示范区的契机，认真总结汲取科技奥运带给我们的经验和启示，深化科技创新体制的改革，健全科技创新的制度，完善科技创新的组织方式。 

　　一是改革科技创新体制。真正形成以产业项目或城市建设项目为统领，以政府为主导，以企业为主体，整合科技资源，解决长期存在的科研与生产脱节的问题。关于以企业为创新主体问题，一种理解是现有的企业成为科技创新主体，但有的企业可以，有的企业没有这个能力；另一种理解是，我们用企业的组织模式和管理方式来推动科技创新。比如奥运会的一些重大项目并不是单由哪一个企业来完成，而是围绕项目组成新的企业，把科技创新与项目建设有机地组织融合到一起。要吸收电影产业的成功经验，要有一个出品人和制片人的角色。出品人和制片人的功能就是选剧本，看哪个剧本赚钱，然后筹集资金组织拍摄，拍出来后再抓市场营销。现在科研和生产所以脱节，就是在创新活动中缺少出品人和制片人的角色。因此，如果我们确定了一个项目，就要找到这个项目的总负责人，确立以项目为统领，课题围着项目走，政府紧紧抓住项目的科研管理模式。 

　　二是解决制度问题。制度问题的核心是解决科技创新中要素的分配关系问题，就是资本和科技人员的创造性劳动如何分享科技成果，包括它的产业化利益。原来我们比较重视资本的价值，因为我们的科技体制都是国家搞科研，科研成果统称为职务发明，但是强调职务发明也不应该否定劳动者本身的价值创造，我们比较强调国家投资在科技成果当中的利益份额，这是必要的，但不应该忽略劳动者所创造的价值。实际上，资本不可能创新，资本只有跟人的创造性劳动结合，它才能增值。所以科技创新最根本的是知识创新，而不是资本创新。尊重劳动者的创造，这一点要学一下体育界。奥运会拿金牌的运动员马上就会获得奖金，去年市政府发出奖金80万，国家体委也拿出奖金，并且还奖励了教练，不能说因为国家对培养一个运动员投了多少钱，就否定了运动员本人的努力和创造。总之要使资本和科技人员的创造性劳动有一个合适的利益分享制度。中国人很聪明也很勤奋，我们把这个制度搞好了，会极大地激发和调动科技人员与研发团体的积极性。 

　　三是组织方式问题，或者叫组织模式问题。北京市很多的科技资源，主要集中在中央院所、高等院校。作为北京市政府，怎么有效地整合这些资源？我们提出要发挥政府的规划、组织、协调、服务的作用。比如说科委的科研经费，首先是用在科研上还是用在组织上？我们建议政府应该对科委经费使用结构进行认真研究，加大政府在规划、组织、协调、服务科技创新的投入，减少直接投资科技研发的比例。我们一定要认清和明确政府在科技创新中的职能定位，对北京市如何发挥优势，有效地整合科技资源作出科学的判断和部署，要建立院所、科研单位、大专院校责任共负、风险共担、利益共享的机制，解决原来的通过行政合作、战略联盟签协议，但是没有围绕科技创新和文化创意结成真正利益链条的问题。这个问题我们已经向政府提出建议，但这仅仅算是个开头，下一步还要作为一个课题深入地研究，北京一定要把这件事情抓好。前一段我访问了瑞士，瑞士4万多平方公里，750万人，山水很漂亮，但是瑞士人说我们没有资源只有山水。他们其实是说没有矿产、能源资源，但瑞士就是靠人脑克服了劣势，成为了世界上始终排在前列的最富裕国家。他们通过发展金融业，精密仪器制造，手表制造等，取得很好成效。这很值得我们借鉴。 

　　第五，继续高度重视城市基础设施建设和民生问题，确保经济社会协调发展和社会和谐稳定。应该说多年来市政府是高度重视城市基础设施建设的。我们建议在继续抓好交通、空气治理的同时，要调整基础设施的投资结构，抓紧做好迫切需要解决的污水防治、垃圾处理、供水安全，提高信息化水平，包括改造落后的物流体系等方面的工作。特别是污水和垃圾问题，全市人民高度关注，不能再拖了，要抓紧解决。民生问题要继续抓好，应该说北京在解决民生问题上是走在前面的，社会保障体系推进得早，整个体系现在日趋完善。在全国来说，保障的水平也是比较高的，广大人民群众是满意的。当然，包括就业问题、医疗保障问题、社区公共卫生体系建设问题、保障性住房、危旧房改造等问题，下一步都要认真抓好。同时，建议政府在当前的形势下把握好发展、改革和稳定的关系，要求各级政府妥善处理好各种社会矛盾，保持社会的稳定。 

　　二、进一步加强和改进预算监督，不断提高财政资金使用效益 

　　加强预算监督是保障人民当家作主权利的一项重要举措，是人大及其常委会履行法定职能的一项重要内容。在去年7月份的常委会会议上，我们提出了加强改进预算监督“一个目标、三个结合”的工作思路。一年来市政府及财政、审计等部门认真落实常委会要求，不断改革和完善财政管理体制、机制，加强绩效评价和绩效审计，努力提高财政资金的使用效益，应该说取得了初步的进展和成效，去年提出来的问题也得到了较好的解决。这里需要说明的是，有的委员提出关于每年审计报告整改结果应报告常委会的建议，今年年底要给财经委员会报告，一年后整改结果报告可作为7月份审计报告的附件印发常委会会议，或者年底通报给各位委员。 

　　本次会议听取和审议了计划预算报告和审计报告，组成人员在审议中认为，上半年经济社会发展面临严峻形势，财政收入在经过多年连续增长后，首次出现了下降，但还是完成了过半的任务，达到51.1%，应该说来之不易。下半年完成全年预算增收10%的目标，任务非常艰巨，还有很多不确定、不稳定的因素，建议市政府要坚定信心，继续落实积极的财政政策和保增长的各项措施，推进结构调整和科技创新，着力扶持企业发展，努力培育和壮大税源，要严格依法纳税，加强税收的征管，做到应收尽收，同时又要坚持把加强税收征管与帮扶企业应对危机有机统一起来，防止收“过头税”。对于去年的预算执行情况，大家认为本市执行情况总体上是好的，但也存在部分项目预算编制不够科学，预算管理基础工作不够扎实，有些预算资金使用随意、效益不高等问题，这些都涉及到加强管理和改进预算管理体制的任务。建议市政府针对组成人员提出的意见和建议，以及审计工作报告中指出的问题，认真研究，责成有关部门积极整改，既要注重问题的解决，又要注重分析问题背后的制度漏洞，不断加强制度建设，推动财政预算管理体制和运行机制的健全与完善。年底前，要按照北京市预算监督条例的规定，将审计查出的问题与整改结果向人大常委会提交书面报告。结合这次会议组成人员的审议意见，建议下一阶段政府做好以下几方面的工作： 

　　一是不断完善财政管理体制，健全绩效管理制度。财政和审计结合起来，实际上可以推动三个方面工作的进展，第一个是改革财政体制，第二个是完善投资结构，第三个是提高资金绩效，这是三个重点，建议政府抓好有关工作。财政体制改革要不断地研究，结合北京的实际情况积极推进。财政体制改革已经搞了多年，迄今为止的改革主要是市区两级财政的分权，去年下放229亿财力，增大了对区县的一般性转移支付。北京现在已经进入了统筹区域功能、统筹城乡发展、统筹公共服务和社会保障的新阶段，怎么解决统分结合？这是第一个问题。第二，怎么解决财事结合，是财政体制始终没有解决好的问题。这个问题的本质是什么？或者说财政体制的本质是什么？它应该是一个责任体制和事业体制，而不是一个权力和利益分配体制，要抓住这个问题去研究。钱是国家和人民的，谁管这个钱是要负责的，财政局是替人民管理财政，各部门拿到钱以后，不能认为是部门的权力，更不能转化成部门的利益。为什么给这个钱呢？是因为要干一件事情，做一个事业。所以，财政体制的本质应该是事业和资源配置的体制，它追求的是资源配置的公正性和高效。从财事统一的层面来看，我们财政体制改革的任务还很重，要推动政府部门不断地在这方面进行改革。第三，怎么解决绩效问题。为什么强调绩效统一，就是要看花出的钱是否完成了预期的事业目标。由于政府还没有进入绩效管理的制度轨道，存在拨付资金的预期目标不清，绩效审计和评价的依据不充分等问题。绩效管理的道理其实很简单，就是给什么钱、干什么事，并且要明确干到什么程度，干出什么成效，怎么安排进度，什么时间完成。我们推动绩效审计最终的目标是要推动政府进入绩效管理的制度轨道，这项工作国务院、中央有要求，市政府也正在努力抓落实。 

　　二是推进国有非经营性资产的监督和管理，完善预算制度。随着经济社会的协调发展，财政资金对事业单位发展的投入越来越多。我们成立了国资委，有了监督管理国有经营性资产的机构，但是对事业单位国有的非经营性资产的监管相对薄弱，而这个资金量是很大的。特别是关系到整个政府公共服务体系的发展和对公共服务的提供。这是一个薄弱环节，建议政府着手研究，加强和改进对事业单位国有非经营性资产的监督和管理，提高这方面资金的使用效率。 

　　三是加强政府重大投资的管理，完善投资结构。今年加大政府的投资，是刺激经济保增长的首要、重要的措施。在这种情况下，对政府的重大投资既要有决心，又要加强管理，对投资的项目要认真地做好评估，增加投资的科学性，注重投资的效果。比如这次会议我们提出基础设施建设的结构要进行必要的调整，对交通和其他方面的投入结构要妥善地处理，要把当务之急、非常迫切的问题解决好。要注意投资的效率，避免利用率不高，还增加政府财政补贴的情况。去年财政补贴达到170亿，这些问题都需要通盘研究。要支持科技创新和结构调整，解决涉及民生的一些重要问题。人大及其常委会在预算监督审查中，很重要的就是要把握结构性的问题。 

　　三、依法有效履行人大常委会职能，为首都经济社会发展提供民主法制保障 

　　在这里我强调三点。 

　　第一，越是面临矛盾和困难，越要加强民主和法制建设。去年以来国际金融危机爆发蔓延到我国，加上我们自己的一些结构性矛盾，对经济社会发展造成严重挑战，对人民生产生活造成了不少困难。应对这种涉及广大公众利益的危机和挑战，非常重要的是要发挥民主和法制的作用，特别需要决策的科学化、民主化。而且经济危机或经济发展面临的一些矛盾困难，又必然引起社会矛盾，需要有效地规避、化解社会风险，这同样需要充分发挥民主法制的作用。当前这种情况下，广大人民群众、公民政治参与意识是非常强烈的，大家都关注这个问题，特别是在网上，各种议论，信息传播得非常快。人大常委会以及在人大工作的同志，要高度重视广大人民群众的意志、愿望和诉求，要坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度，通过人民代表大会制度使人民群众的意志、愿望能够有序地进入到党和国家的决策和工作中，使社会当中的矛盾通过人民代表大会制度得到有序的化解和解决。我们在人大工作的同志要清醒地看到，越是在面临危机、困难、矛盾面前，越要高举民主法制的旗帜，加强民主法制建设，提供民主法制保障。 

　　第二，要充分发挥人民代表大会制度的优势，努力使人民群众的意志和愿望在人民代表大会制度内得到充分有序的表达。这是我们的责任。这次会议审议各项议题，常委会组成人员都积极参与了从调研到审议的全过程，大家对于充分做好会议的准备工作给予了肯定。有的委员和代表提出，要总结我们这次常委会在履行监督职能方面所形成的一些新的认识和做法。这个建议很重要，需要大家共同来做。这次会议，监督工作的有关议题是重点。在监督工作中，我们怎么来依法有效地履行职能，把人民群众的意志和愿望、利益和诉求，通过人民代表大会制度得到有序的表达和解决，保证人民当家作主？应该说我们进行了实践，有了一些新的认识和做法，归纳起来有以下几点。 

　　一是坚持围绕中心，服务大局，紧紧抓住人民群众普遍关心的、事关首都发展全局的重要问题开展监督。计划、预算、审计这是几个法定的报告，两个议案是十三届人民代表大会第二次会议代表提出来的，我们就紧紧抓住这些题目来开展监督，同时也是围绕全市工作的大局。二是坚持提高工作的质量和实效，使人大监督工作富于建设性。我们为什么要组织委员和代表大规模地搞调研？就是要了解情况，解决信息对称性问题；就是要认真总结群众创造的经验，听取方方面面的意见，把人民群众的意见汇集起来形成我们的意见，使这些建议符合首都的实际，市委赞成，政府也能落实。人大代表发挥作用不是孤立、分散和无序的，常委会汇总整合提出建议，上报市委，提交政府，这是人民代表制度优势的体现。能否做到有用有效，关键看是不是符合实际，准确了解了情况。质量在于实效，质量保证实效，实效又依赖于工作的质量，这就是人大工作的重要特点。三是坚持广泛听取和充分表达人民群众的意志和愿望。我们提出的建议都是群众创造的，尊重人民群众的创造精神，不是简单地在网络上听些观点，而是真正地总结人民群众的创造和智慧，是建立在广泛组织代表参与，大量听取群众意见的基础上的。四是坚持解放思想，实事求是。讲实话要成为我们人大根本的思想作风和工作作风。讲实话就是客观、全面、公正，不是只讲问题就是实话。成绩必须充分肯定，问题必须严肃指出。五是坚持与政府平等充分地沟通与交流，把保证、督促和支持政府依法行政有机统一起来，形成工作的合力。保证、督促、支持不可分割，保证、督促、支持的落脚点是政府依法行政。这里涉及到一个问题，就是社会评价体系还不健全。人大用什么标准，怎样正确地评价政府的工作？应当在党的领导下，代表人民来履行国家权力机关的职能，应该整体来研究，正确表达大家的建议。要以党的理论路线方针政策为指导，围绕市委的决策部署和人民代表大会的决议，进行三个方面的评价，包括法律评价、公众评价、绩效评价，概括地讲就是按照一条主线、一个目标，把法律评价、人民群众评价和绩效评价结合起来。 

　　这次常委会督促议案办理、审议几个专项工作报告形成了这样一些认识，为今后开展监督工作提供了思想基础。有的委员还提出，这次集中调研效果比较好，以后要坚持。这个意见很好，以后每年7月份的常委会会议之前都要坚持这个制度，形成一个工作机制，大家都来做深入的调查研究，为审议工作做好准备。 

　　第三，认真贯彻全市上半年经济形势分析会议精神，努力做好常委会下半年的各项工作。这次常委会会议之前，市委、市政府召开了全市上半年经济形势分析会，刘淇同志发表了重要讲话，根据中央精神总结了上半年的工作，对下半年经济社会发展做了明确的部署。全体市人大代表要利用年中集中活动，人大机关干部要通过多种形式认真组织好传达学习，要把市委的精神贯彻到常委会下半年的工作当中去。 

　　关于上半年的工作，常委会提供了一个书面材料，已经发给全体市人大代表，向大家做半年工作的汇报，下半年的工作任务还很重，还有四次常委会会议，审议30多项议题。我们要按照市委的要求，以良好的精神状态、良好的工作作风，扎扎实实地做好每一项工作，确保完成好全年各项任务，为建设人文北京、科技北京、绿色北京提供有力的民主法制保障，以优异的成绩迎接新中国成立60周年。