何深思
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“一切权力属于人民”是这一制度的建制原则。当然，在大国众民的中国，多数国民并不直接参与国家公共事务的决策和管理，而是通过选举能够代表自己意愿的人大代表，组成国家权力机关——人民代表大会，来间接行使主人翁的权力，这就是代议制民主。
代议制民主有其独特的优势：由于管理决策国家公共事务的现场只有限量的人大代表参与，因此，可以做到：第一，议事过程相对集中高效，有利于充分讨论、统一意见；第二，有利于及时跟踪处置各种事务，实现决策的及时快捷；第三，有利于降低议事成本，减轻公众税赋。此外，在人大代表的专业素质不断提高的前提下，还可以使管理决策质量达到较高水平。正是因为拥有这些优势，才使得包括我国在内的多数国家普遍选择了代议制民主形式。
然而，代议制民主也有其致命的弱点，就是代议中委托人权利的流失，这也正是代议制民主的常态性风险。从原理上讲，当一个人的意愿由另一个人代为表达和行使时，总会出现不同程度的失真和偏差，必须进行制度性补救和修正。不幸的是，在众多委托人的意愿交由一个人代理、且无法完全杜绝代理者失职的现实条件下，委托人权利流失的风险几乎在所难免。这一弱点和风险是代议制民主的硬伤，在没有其他更好替代形式的当下，将这种风险化为最小是各国政体试图解决的共同难题。
我国是社会主义国家，人民的权利高于一切是我们的制度基础和制宪原则。代议过程中委托人权利的流失，意味着人民的权利受到损害，这不但有违我们的建制初衷，也是对国家制度的一种否定。党的十七大首次将实现人民民主提升到社会主义的生命的高度，以优越的制度设计确保人民的利益，应该成为人大制度创新的使命和追求。
从总体思路上讲，抑制代议过程的权利流失，必须从代议权交接的源头抓起。代议过程始于政治权利的委托代理过程，在中国，委托人是广大人民群众，代理人是当选的人大代表。未?人民正式授权，任何代表均无公权可行。
政治权利的委托代理是一种影响深远的权利再分配，与一般?济行为的委托代理活动不可同日而语。这是因为，授权之前人人等量拥有的公民权利，授权之后会向少数当选代表迅速单向地高度集中；与此同时，所有委托人则将在届内失去直接进入制度程序管理国家的权力。授权前后如此巨大悬殊的权利分布反差，关涉到委托代理双方太多切身利益的变化。因此，政治权利的委托代理过程理应慎而又慎、十分严肃。
从法理上讲，上述巨大的权利分布反差和倾斜，必须给予公平性矫正，否则授权过程很难得到社会的长期认同。于是，启动契约工具，以等量的责任担当返还委托人的权利让渡，成为规范这一权利再分配活动的基本原则，这也正是契约政治的基本要求。契约政治的要求是政治权利让渡行为的普遍法则，它要求权利的获得必须返还相应的代价和责任，要求权利与责任的对流、对等和契约化保证。这一法则提醒我们：授权过程仅仅从理性教育角度强调维护人民主权仍远远不够，明确实质性的契约责任，并将其制度化、法制化，是更深层的社会正义和法理诉求。
进一步的分析告诉我们：委托人与代理人相比，委托人在授权中极易处于弱势。其表现为两个方面：第一，实现权责对流容易，实现对等却很难。很明显，让渡出的权利往往是具体而实在的，并且蕴含潜在张力；相比之下，责任的定义、责任的数量则很难界定和衡量，甚至还存在巨大变数。这就使委托人在契约责任的获求上处于弱势地位。第二，由于权利授予在先，责任回报在后，权利让渡之后，一时很难确认是否能如约取得责任返还。此时，获权后的代表当然地拥有先得后付的身份优势。如果已权力在握的代表没有足量的担当责任，权责失衡的问题仍难以避免。上述分析再次提醒我们：授权制度和契约政治所重点保护的对象应该是弱势的委托人一方，在我国也就是广大的人民群众。如果再加上国家性质层面的要求，从各个角度，最大限度地全方位保护人民的权利，是如何强调也不为过的。
可喜的是，在现实的人大活动实践中，实际上也在探索着减少甚至杜绝委托人权利流失的各种做法。比如中共北京市朝阳区委高度重视人大代表工作，于2007年转发了朝阳区人大常委会党组“关于进一步加强人大代表工作的若干意见”，建立了市、区两级人大代表的联系制度，以及人大常委会组成人员联系人大代表制度；制定了区人大常委会“四三二一”代表工作机制，提出了区人大代表联系选民的“四个第一时间”的要求，有效整合了各级人大代表和区人大常委会及其工作机构的整体力量，使其在联动的基础上又互相带动，互相监督，互相促进，互相制约，更加充分地调动起所有代理者切实履职的积极性，保障广大委托人的最大权利。当然，在保障委托人权利方面还要进一步完善制度性建设，具体措施可以考虑以下几个方面：
一、以充分的选择权使委托人的自主授权意向得到保障
选择自己最满意的代理人，是人民享受主人翁权利的先决内容和具体体现。充分的选择权包括以下几个方面：第一，实现差额选举，并进一步扩大差额数量，使委托人对?有资格作自己的代理拥有充足的可选空间；第二，提供授权双方对权责内容当面评议的机会，使人民的选择更有依据和容易判断；第三，逐步引入竞争机制，通过程序化的竞选，使优秀的代理人脱颖而出；第四，改进候选人生成机制，充分尊重人民意愿，使授权关系回归人民作为终极委托人的制度设计。
二、对契约责任给予程序化认定，防止委托人的权利流失
在委托代理过程中，委托人的弱势地位需要确凿代理者的责任兑付来给予特别保护。这种保护包括：第一，规范代理人的准入门槛，只有具有强烈的责任感、具备高水平履职能力、为人正直守信、热心公共事务的人才可获准进入候选队伍；第二，进一步完善和规范代理人的责任制度和法律形式，并留足释权空间；第三，实行代理人告知制度，将代理人届内必须承担的责任，以及失职的后果充分告知本人，促使其慎重斟酌，再做承诺；第四，建议启动代理人就职宣誓制度，以庄严的仪式氛围强化责任托付的严肃性。
三、坚持权利的有限让渡，以权利制约权力
政治学原理认为：权利是可以分割的。公民手中的权利可以分割为参政议政权、监督权、质询权、问责权、罢免权等等，甚至更多。一般来讲，权利分割越细，越有利于权利的精致和全面的使用。作为委托人，公民可以部分地让渡自己的议政权，但其他权利一定要保留在手。当代理者不能满足自己的委托意图时，可以利用手中保留的权利加以纠正，甚至可以启动罢免权终止严重失职的代理人权力，实现以权利制约权力。当然，分割后的权利仍然必须得到制度及程序的认可和保护，使其易启动和好操作，创造对获权代理者有效监督和积极制衡的良好条件。
四、公开代理人活动，使委托人有条件随时监督履职质量
将代理人的履职活动公布于委托人的视域之下，是保证委托人权利的最有效的手段。相应的工作可以考虑以下几个方面：第一，公开代理人提出的议案、建议，请委托人参与意见并给予监督；第二，适当公开代理人的各种议事过程，包括人大常委会审议过程，使委托人有机会了解审议程序，更好地借助代理人的力量保护自己的权益；第三，定期或应委托人要求举行代理人报告制度，随时接受委托人的评议和新的托付；第四，启动第三方评价机制，如独立的会计、审计、咨询和研究机构的力量，从更专业的角度对代理人的履职工作进行社会监督、评议和支持，提高代理人的工作质量；第五，提高对各种介质媒体的开放度，使代理人获得的公权性质在阳光下不易变质。
五、完善科学的退出机制，使委托人在权利遭遇危机时可获得救济
我国现行代表法和选举法已明确了对犯有重大错误和触犯法律的代表实行罢免的规定。但对那些虽然没有上述严重问题，却长期在任而不作为的代表则一直缺少约束和令其退出的机制。客观地讲，代表不能完全履职的原因是复杂而多方面的，多数代表不能履职并不是有意而为。但是无论何种原因造成的不能履职都会同样损害人民代表大会制度的实践，因为这相当于以制度的名义让人民出让了权利，但责任却无人代理。这种错误是不能犯和犯不起的，必须加以纠正。建议设立三种代表的退出机制：第一，来自代表个人的请辞制度；第二，来自人大常委会或代表大会的劝辞制度；第三，来自选民的力辞制度。同时设立相应的补选程序和规则，使委托人的权利流失得到底线救济和保护。
总之，在世界现行的各种采用代议制形式的政体中，中国的人民代表大会制度肯定是一种年轻且有待完善的制度。然而，年轻而有待完善并不影响其生命力，因为它是一个敢于开放的政治制度，既被人民所接受和拥戴，又不断被人民所修正和发展。这正是这一政治制度生生不息的源泉。需要指出的是，未来十年将是我国政治制度快速发展和完善的时期，这使得在这一期间在任的人大代表负有更重大的历史使命，他们将成为我国政治制度最活跃期间的重要参与者、推动者和见证者。历史的责任要求这批人大代表不仅要把人大活动作为一项严肃的工作来做，而且要把它当作一项事业来完成。应该说，利用我国年轻而富有活力的制度优势，克服代议制民主形式的缺陷，中国拥有机会、也具备可能。（作者系北京信息科技大学人文社科学院副院长、教授）