坚持党的领导 人民当家作主和依法治国有机统一

不断推进地方人大常委会工作

于均波

　　党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。人民代表大会制度是社会主义政治文明的重要制度载体，是实现“三者有机统一”的重要制度保障。坚持“三者有机统一”，做好新形势下的人大工作，是坚持和完善人民代表大会制度，加强社会主义民主政治建设的一个十分重要的课题。

　　一、“三者有机统一”内涵

　　首先，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。我们党在建设中国特色社会主义的伟大事业中，具有总揽全局、协调各方的领导核心作用。党执政的根本目的，就是领导、支持和保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，维护和实现最广大人民的根本利益。人民当家作主和依法治国是中国特色社会主义事业的有机组成部分。发展社会主义民主政治，加强社会主义法制建设，保证人民当家作主，最重要的就是必须坚持党的领导，这是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。

　　其次，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。只有人民才是国家和社会的主人。这就决定了社会主义民主政治建设的出发点和归宿，就是为了保证人民当家作主权利的实现。人民当家作主是中国特色社会主义民主政治的最大优势，发挥这种优势，不仅可以扩大党的执政基础，巩固党的执政地位，也可以充分地调动最广大人民群众的积极性和创造力，推进依法治国进程。

　　再次，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。社会主义市场经济的本质是法治经济。市场主体的活动，市场秩序的维系，国家对市场的宏观调控，以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度的巩固完善，市场对资源配置基础性作用的发挥，都需要法律的规范、引导和保障。发展社会主义市场经济，要求我们党必须要转变领导方式和执政方式，坚持依法治国，建设社会主义法治国家，保证广大人民群众依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济、文化和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

　　党的十六大提出坚持“三者有机统一”以来，北京市委、市人大和各区县党委、人大，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧密结合工作实际，在坚持“三者有机统一”，扎实推进人大工作方面，进行了积极的实践和探索，形成了一些好的做法，积累了一些宝贵经验。这些做法和经验，对于我们更好地坚持“三者有机统一”，促进党的执政能力建设，推动本市人大的各项工作，都具有十分重要的意义。

　　二、市委和区县党委坚持“三者有机统一”加强和改进对人大工作的领导，初步形成了对人大工作科学的领导体制和工作机制

　　（一）建立了党委定期召开人大工作会议制度。2001年市委和各区县党委先后召开本市第一次人大工作会议后，市委决定建立每届市人大任期内召开一次人大工作会议的制度，各区县党委也建立了这项制度，这是市委和区县党委加强对人大工作领导的一项重要措施。目前，市委和区县党委已经召开了两次人大工作会议。

　　（二）健全了党委听取人大常委会党组工作汇报制度。市委在市人大常委会召开会议前，对会议将审议的法规和其他议案中涉及的重大问题，都及时听取人大常委会党组的汇报，并提出明确的意见。市委还坚持了每年至少两次听取人大常委会党组工作汇报的制度，研究审定人大常委会的年度工作安排，研究审定立法、监督计划和规划。每次市人代会前，市委专门听取和研究大会的工作安排和主席团等名单草案的汇报，加强对大会筹备工作的指导。各区县党委也建立健全了听取人大常委会党组工作汇报的制度，保证了人大工作的重大问题经党委讨论后实施。

　　（三）坚持了人大领导干部列席党委重要会议制度。市委坚持市人大常委会党组副书记列席市委常委会的制度，注意在决定重大问题时听取人大领导的意见。区县党委也建立了人大领导列席党委会议的制度，不是区县党委常委的人大常委会主任，列席党委常委会；人大常委会党组成员，列席同级党委全会和党委常委会的重要会议。党员乡镇人大专职主席或副主席不是同级党委成员的，列席同级党委会议。

　　（四）充分发挥了人大常委会党组的领导核心作用。市区两级人大常委会党组紧密结合人大工作的实际，妥善处理和协调好各方面的关系，加强对常委会日常工作的领导，有效发挥了领导核心作用。在日常工作中充分发挥党组织的战斗堡垒作用和常委会组成人员中党员的先锋模范作用，在代表大会期间充分发挥大会临时党组织和党员代表的作用，保证党的路线方针政策和党委工作部署的贯彻落实。

　　（五）坚持党委向人大通报重要人事任免情况制度。按照党政领导干部选拔任用条例的规定，市委和区县党委在人大常委会任免重要领导干部时，首先向党组通报有关情况，然后召开组成人员中的党员会议，通报情况，听取意见，统一思想，提出要求，保证党委推荐的干部经过法定程序成为国家机关领导人员。

　　（六）坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机结合，加强对人大选举工作的领导。充分尊重广大选民和代表的意愿，引导广大选民和代表积极参加选举，依法行使民主权利，保证了选举工作依法有序顺利进行，使选出的代表素质提高、结构优化，使党组织推荐的人选顺利进入国家政权机关，党的主张通过法定程序成为国家意志。

　　（七）支持人大依法行使职权。市委及时研究市人大常委会的立法规划、重要立法项目及立法工作中的重大问题，支持市人大常委会依法制定北京市地方法规，开展民主立法，提高立法质量。对人大常委会依法开展的监督工作，市委和区县党委支持人大对“一府两院”涉及人民群众切身利益的重要工作开展监督，改进监督方法，提高监督实效。对有关地方国家事务的重大决策，属于人大及其常委会职权范围内的，都作为建议向人大及其常委会提出，由人大常委会依法决定。推荐须要由人大及其常委会选举任命的国家机关工作人员人选，都依法向人大主席团或人大常委会推荐，认真做好人选的介绍工作，支持人大及其常委会依法履行选举和任免职权。

　　三、市和区县人大自觉把坚持“三者有机地统一”贯穿于履行职权的各项工作中，有效地发挥了地方国家权力机关的作用

　　（一）在立法方面：一是坚持党对立法工作的领导。对于五年立法规划、年度立法计划、重要的法规草案以及立法工作中的重大问题，市人大常委会党组都及时向市委汇报。本市有些地方性法规就是根据市委建议制定的。对一些重要立法，市委高度重视，及时进行研究，比如对养犬管理规定、水法实施办法、历史文化名城保护条例等法规，市委都提出了重要的指导意见。二是坚持民主立法，扩大公民对立法工作的有序参与。比如，2003年，市人大常委会向社会公布五年立法规划，公开征求广大市民和社会各界对五年立法规划项目的意见，将民主延伸到立法的源头。市人大常委会还建立了法规草案公开征求意见和立法听证会制度，收到了很好的效果。三是大力加强立法工作的规范化和制度建设。制定了立法听证、地方性法规解释、地方性法规清理、地方性法规合法性评估等16项立法工作规程，将立法工作纳入了法制化、规范化的轨道，对提高立法质量起到了十分重要的作用。

　　（二）在监督方面：一是紧紧围绕同级党委的中心工作，抓住本地区具有根本性、全局性、长远性的重大问题开展监督工作。二是将维护最广大人民群众的根本利益作为监督工作的出发点和落脚点，紧紧围绕关系人民群众切身利益、人民群众普遍关心的公共卫生体系建设、公共交通建设、统筹城乡发展、加强城市管理、就业和再就业等问题，依法开展监督工作，加强对行政权、司法权的监督，解决了一批人民群众反映强烈的实际问题。三是不断扩大公民的有序参与，把人大监督与群众监督有机地结合起来。将年度监督计划和重要的监督项目向社会公开，市人大常委会的有些监督项目就是根据代表和群众建议确定的。在监督过程中，还采取设立热线电话、召开座谈会等多种形式，倾听人民群众的意愿和呼声，扩大人民群众的参与。四是加强监督工作的规范化和制度化建设。目前，市和区县人大已制定了预算监督、执法检查、专项工作审议等规范性文件，并在实践中认真贯彻落实，监督工作的规范化水平不断提高。

　　（三）在重大事项决定方面：妥善处理党委决策权和人大决定权之间的关系。在年初制定计划时，对需要由人大常委会作出决定、决议的重大事项，人大常委会党组都事先向同级党委请示汇报，在取得同意后，再列入计划。对在重大事项作出决定、决议过程中遇到的重要问题，人大常委会党组及时向同级党委报告，在取得同意后，再按照法定程序办理，切实保障了重大事项的决定符合党委的总体部署和要求。

　　（四）在人事任免方面：市和区县人大常委会坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的原则，对党委推荐的重要领导干部人选，注意发挥常委会中党员委员的作用，注意做好拟任人选的情况介绍工作，严格按规定的程序做好审议和表决工作，切实保证了党委提名的人选经过人大的法定程序成为国家机关工作人员。为了使常委会组成人员更多地了解拟任人选的情况，部分区县人大常委会还进行了一些积极的探索，建立了干部任前公示、任前法律知识考试制度等。

　　（五）在代表工作方面：一是切实保证代表的知情权。为使代表及时了解常委会和“一府两院”重点工作的进展情况，市和区县人大常委会在坚持为代表寄送公报等各种信息资料的基础上，还建立了定期为代表寄送参阅资料的制度。充分利用网络技术，为代表知情知政提供服务、创造条件。二是进一步加强代表议案、建议办理工作。市人大常委会采取了连续跟踪督办的举措，即对所督办过的议案，至少要进行一年的跟踪检查，督促政府落实议案办理报告中提出的措施和市人大常委会的审议意见。对代表建议，市人大常委会还采取了由主任、副主任督办重点建议；加大对承办单位的监督力度；对代表有不同意见的建议，交相关部门重新办理等措施。三是加强制度建设，密切与代表的沟通联系，便于集中代表集体的智慧，提高常委会的审议水平，同时也有利于代表对常委会工作的了解和对常委会组成人员履行职责情况的监督。四是发挥代表密切联系人民群众的作用，充分反映人民群众的意愿。区县人大积极探索代表与选民的联系方式，特别是区县成立人大街工委后，代表活动更加活跃，代表与选民的联系更加紧密，形式多样，效果明显。五是加强代表工作的规范化、制度化建设。制定了实施代表法办法、代表视察办法等5项地方性法规。全市18个区县共制定代表工作制度规范94个，基本涵盖了闭会期间代表活动、代表小组活动、代表集体视察等十多个方面，对于提升全市代表工作的总体水平，发挥了十分重要的作用。六是为代表履职提供必需的保障。市和区县都提高了代表活动经费的数额，对部分认真履职、生活困难的代表，还帮助其解决一些具体困难。同时，加强了为代表履职服务的机构建设，市人大常委会增设了全国人大代表联络处，区县人大常委会也设立了为市人大代表服务的机构。

　　（六）在自身建设方面：一是加强组织机构建设，为依法履职提供组织保障。市人大建立了7个专门委员会，也组建了相应的工作机构，理顺了各专门委员会之间、专门委员会与相应工作机构之间的关系。各区县人大常委会也加强了机构建设，统一了机构设置，明确了工作职责。二是加强学习培训，不断提高组成人员的履职能力。市人大常委会建立了政治理论、法律知识学习制度，坚持每年举办一次组成人员学习班。每次召开常委会会议，都结合议题举办法制讲座，使常委会组成人员的履职水平有了明显提高。三是加强机关干部队伍建设，不断提高服务能力和工作水平。不断完善干部管理机制，建立并落实干部培训规划，采取挂职锻炼、在职进修等措施，加大了对机关干部的培养力度，进一步增强了干部队伍的活力。

　　四、在坚持“三者有机统一”方面存在的不足和问题

　　（一）对坚持“三者有机统一”重要性的认识还需要进一步提高。有些同志特别是一些领导干部，对坚持“三者有机统一”重要意义以及在实际工作中如何坚持“三者有机统一”的认识还不到位，还存在着这样或那样的偏差。比如，有的同志认为“坚持三者有机统一”是党委的事情，与人大没什么关系；有的同志党的意识比较强，但群众意识和法律意识比较淡薄，导致在实际工作中把坚持党的领导同充分发扬民主和严格依法办事割裂开来；还有的同志对国家权力机关性质的认识不到位，对支持人大依法开展工作重视不够，甚至出现了对人大依法行使职权产生反感，认为是“忙中添乱”，影响了人大依法履行职权的积极性。

　　（二）党委对人大工作的领导体制和工作机制还需要进一步完善。2006年区县换届后，由于党委减少了副书记，实行常委分工负责，同时增加了政府副职与常委交叉任职的人数，18个区县人大常委会主任都不再由党委书记、副书记兼任，甚至都不进常委，最多只担任党委委员。在这种情况下，如何加强党委对人大工作的领导，建立健全有效的领导体制和工作机制，还需要认真研究探索，在实践中总结积累经验。另外，从党委协调同级人大工作的实际看，一些区县人大常委会向区县委汇报工作，还缺乏相应的制度保证，有关工作机制需要进一步健全和完善。

　　（三）提高党的依法执政水平需要进一步加强和改进人大工作。有的法规制定、修订和废止不够及时，存在立法滞后情况；监督的形式、程序等还需要按照监督法的规定加以规范，监督实效还需进一步增强；对人大常委会决定的重大事项，界定不清，重大事项决定权的行使还缺乏必要的法律保证，是个薄弱环节；由人大选举或由人大常委会任命的干部，存在调整比较频繁的情况，使人大及其常委会的选举任免权缺乏权威性，等等。这些问题，需要在党委的领导下，发挥人大常委会党组的领导核心作用，在坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义政治文明建设的实践中，逐步加以解决。

　　（四）代表的主体作用尚未得到充分发挥。一是代表履职缺乏激励约束机制。代表参加闭会期间活动情况很不平衡。二是代表本职工作与履行代表职责矛盾突出。三是代表知情知政与代表所承担的职责不对称。四是代表视察活动的监督实效不够。五是代表建议办理结果与代表的期望存在距离，还存在一些承办单位“重答复，轻办理”的问题，督办措施还需加强。六是代表素质尚不适应履行代表职务要求、代表结构不尽合理。

　　（五）人大及其常委会的自身建设还需要进一步加强。主要体现在：人大的机构设置不统一，职责不一致，人员编制不足，影响作用发挥。人大常委会委员的结构也不完全适应形势发展和履行职务的要求，有的常委会委员，知识水平、综合素质和能力与人大的工作地位和要求相差较大；熟悉经济、法律的委员人数偏少。人大常委会机关干部中的领导干部较多，工作人员力量不足，年龄偏大。

　　五、对策及建议

　　（一）要进一步提高对坚持“三者有机统一”重要意义的认识，不断增强党的观念、群众观念和法制观念。要加强对广大党员特别是领导干部有关社会主义民主政治建设理论、人民代表大会理论知识、法律知识的教育培训，使广大党员干部特别是领导干部，能够从发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，完成党的执政使命的高度，深刻认识坚持“三者有机统一”的重大意义，提高坚持“三者有机统一”的坚定性和自觉性。要使广大党员干部增强党的观念，群众观念和法制观念，不断提高依法履职的能力和自觉性。

　　（二）要按照总揽全局、协调各方的原则，更加科学地规范党委和人大的关系。应正确认识党委与国家政权机关的关系。党委是领导核心，国家政权机关必须在党的领导下开展工作。党委不是国家政权机关，要发挥党委对同级人大、政府、法院、检察院等政权机关的领导核心作用，发挥这些机关中党组的领导核心作用，同时要支持人大、政府和审判机关、检察机关依照法律独立负责、协调一致地开展工作，保证各方独立行使职权，相互配合，形成合力。市和区县党委应当按照总揽全局、协调各方的原则，进一步科学地规范党委与人大的关系，健全和完善党委对人大工作的领导体制和工作机制。

　　（三）本市各级人大在履职过程中，要正确处理好几个关系。一是要处理好人大与同级党委的关系，坚持党的领导不动摇。要主动向党委请示汇报，自觉接受党的领导，紧紧围绕同级党委的中心工作，依法履行各项职权。二是要处理好与人民群众的关系，切实维护人民群众的根本利益。紧紧围绕关系人民群众切身利益的热点难点问题，开展立法、监督等工作；坚持并完善保证人民群众有序参与人大工作的各项制度和做法；完善公民旁听常委会会议制度；充分发挥人大代表联系人民群众的桥梁和纽带作用，倾听人民群众的呼声，反映人民群众的意愿。三是要处理好加强人大监督工作与支持“一府两院”依法行使职权的关系，把监督与支持有机地结合起来，切实做到敢于监督、善于监督，不失职、不越权。四是要处理好民主与集中的关系，不断提高审议质量和决策水平。

　　（四）要加强和改进人大履职的各项工作，更好发挥地方国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。一是要加强和改进立法工作，不断提高立法质量。要科学合理地确定立法规划和计划项目，加强法规的前瞻性、针对性、可操作性和可行性研究。要继续推进民主立法，进一步拓宽立法的民主渠道。要充分发挥常委会委员、人大代表在立法活动中的作用。立法项目的确定要充分听取人大代表的意见，法规起草、审议阶段要注意吸收代表参加，认真研究代表议案、批评和建议，从中了解老百姓的立法呼声和社会的立法需求。二是要依法规范监督权的行使，进一步增强监督工作的实效性。按照监督法的规定，依法规范监督形式，严格执行监督程序，加强和改进监督工作。同时，在认真总结经验的基础上，结合北京市的实际，研究制定具体的实施办法，确保监督法得到全面正确实施。三是要进一步完善预算审查批准程序。比如，建立专项的审查程序，对重大项目的支出制定听证制度，重点审查；制定预算修正案的提出和表决程序，对提交人大审查的预算草案的内容作出明确规定，要把超收收入的使用纳入人大审批范围。积极推进财政预算公开化、透明化步伐，要把监督延伸到预算部门和具体项目上。四是要严格按照法律程序进行司法监督。要处理好人大监督与司法独立的关系，人大监督与检察机关法律监督的关系，人大监督与司法机关内部监督的关系，不断加强对司法工作的监督，维护司法公正。

　　（五）要进一步加强和改进代表工作，充分发挥代表主体作用。要把好代表的“入口关”。在保证代表的广泛性、代表性的同时，注重提高代表的政治素质和履行代表职责的能力。要加强代表的学习培训，提高代表整体素质和履职能力。要加强和规范代表闭会期间的活动，增强活动实效。加强代表建议办理工作。加强和改进平类建议工作。切实把好建议提出的质量关，及时向代表反馈交办情况，便于代表与承办单位联系和沟通，定期清理办理情况，并加强对重点建议的督办检查力度。

　　（六）要进一步加强人大常委会的自身建设，不断提高审议质量和工作水平。要抓住换届选举的有利契机，认真研究解决优化人大常委会组成人员的结构问题。要适当增加驻会工作的常委会委员的数量。要加强人大机关干部队伍建设。强化学习培训，提高干部队伍素质。认真研究解决人大干部队伍年龄结构不合理的问题，加强人大与“一府两院”干部的交流力度，形成有出有进、能上能下的机制，增强机关干部队伍的活力。加强对人大街工委工作的调查研究，明确人大街工委的工作职责，规范人大街工委的工作，使人大街工委更好地发挥联系和服务代表的作用，为代表依法履行职务提供条件。（作者系北京市第十一届、十二届人大常委会主任，本文节选自2006年市级领导重点调研课题）