市人大常委会法制办公室

　　地方立法实行统一审议，是立法法确立的一项新制度，也是地方立法体制的一项重要改革，对于克服地方立法中的部门利益倾向，维护国家法制统一，提高立法质量，具有十分重要的意义。根据北京市地方性法规制定条例的规定，法规案经常委会初审后，由法制委员会根据常委会的审议意见、有关专门委员会的审议意见和其他方面的意见，对地方性法规草案进行统一审议，并向常委会提出审议结果报告和法规草案修改稿。

　　五年来，法制委员会统一审议地方性法规草案64件，审议人大代表提出的法规案20件（合并为15项）；还审议了关于停止执行地方性法规中66项行政许可事项的决定草案。法制委员会在统一审议中，围绕中心，服务大局，维护法制统一，坚持科学发展观和促进社会主义和谐社会建设，坚持以人为本，把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，努力克服地方立法中的部门利益倾向，扩大公民的有序政治参与，并使立法工作规范化。法制委员会先后召开了两次立法听证会，就道路交通安全法实施办法和烟花爆竹安全管理规定立法中人民群众普遍关心的难点、热点问题，直接听取不同利益群体代表的意见，并将许多好的意见吸纳到法规草案的修改中，取得了很好的社会效果。在统一审议实践中，法制委员会与各有关专门委员会加强沟通、协调，为提高立法质量共同努力。

　　回顾五年来统一审议工作的实践，我们深深体会到：

　　一、坚持党的领导是做好统一审议的政治保证

　　党的领导是人大开展各项工作的基本前提和根本保证。党对人大工作的领导，首先体现在对立法工作的领导上。党的主张通过国家权力机关按照法定程序变为法律、法规，成为人们的行为规范和共同行动，是党对国家事务实施领导的重要方式。随着依法治国进程的不断推进，党的执政方式的转变，党的各项主张将越来越多地需要通过人大立法变成国家意志，变成全社会和全体人民的行为规范。地方立法是一个行政区域内的重要决策行为，直接影响着本地区的经济、社会发展的进程。

　　统一审议是地方立法的关键环节。统一审议就是根据各方面的意见对法规草案进行审议和修改，最后提交人大常委会会议表决通过。这不是一般技术性或者单纯的程序性工作，而是政治性很强的一项工作。虽然法制委员会担负着统一审议职责，有权对法规草案修改后提出表决稿，但这种权力的行使必须在党的领导下，才能保证正确的政治方向，才能具有权威性。主要做法有四点：

　　一是将贯彻落实党的方针政策作为统一审议的一项重要原则，及时、准确、充分地贯彻党中央和市委的指示精神，体现党的主张和意志，自觉地把党的主张通过立法变为国家意志，保证党的路线、方针、政策的贯彻执行。

　　二是对统一审议中的重大问题、重要的法规草案要报请市委讨论，由市委决策。例如：水法实施办法中的水行政管理体制改革问题、历史文化名城保护条例中的发展与保护的关系问题、道路交通安全法实施办法中的机动车和行人交通事故赔偿责任问题、烟花爆竹安全管理规定中的禁改限问题等重大问题都及时请示市委决策。

　　三是在重大问题向市委请示时，法制委员会和法制办公室认真做好调研，汇集各方面意见，向市委提出处理意见和建议，供市委决策时参考。

　　四是立法中的重大问题一经市委决定，法制委员会中的党员坚决遵守党的纪律，在统一审议法规草案时要自觉维护市委作出的重大决策，保证党的主张顺利变成国家意志。

　　二、提高立法质量是做好统一审议的核心价值

　　立法法确立地方立法实行统一审议制度，出发点是为了克服地方立法中存在的部门利益倾向，提高立法质量，维护国家法制统一。北京市的统一审议工作一直以提高立法质量作为最核心的价值取向。主要从以下三个层面保证立法质量：

　　一是把人民的根本利益作为地方立法的出发点和归宿。这是立法质量的政治标准，也是统一审议的基准。在统一审议中，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，构建社会主义和谐社会。摈弃长期以来在计划经济条件下形成的“国家权力本位”的传统立法理念，努力树立起适应市场经济要求的“公民权利本位”的现代立法理念，高度重视对公民、法人和其他组织合法权利的保护，科学地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，切实做到立法为公。把促进政府职能转变作为地方立法的一个着力点。过去在一些地方立法中，往往对行政机关的权力规定得比较具体，而对权力的约束和法律责任规定得比较薄弱；对作为管理相对人的公民、法人和其他组织的义务规定得比较具体，而对保护他们的合法权益规定得比较笼统和原则，导致权力与责任、权利与义务失衡。各部门往往借立法之机巩固或扩大本部门的利益，部门之间争审批权、发证权、收费权、处罚权的现象时有发生。在统一审议中十分注意避免和克服部门利益倾向，努力促进政府职能转变，在法规中赋予行政机关必要权力的同时，规定其相应的责任，注重权力与责任的统一，审批与管理的统一，促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。

　　二是从全局利益出发，自觉维护国家法制的统一和尊严。法制统一原则是宪法原则，因为没有国家法制的统一，就不会有国家的统一和各民族的团结，就不会有国家的长期稳定发展；违背法制统一原则，就是违反宪法。因此，地方立法必须自觉维护国家法制统一，严格把关，切实做到地方立法不越权、不抵触。实行统一审议以来，法制委员会严格按照法制统一原则对法规草案进行审议。第一，严格依照立法法的规定来把握地方立法的权限范围，对没有立法权的事项坚决不予规定。第二，在立法的具体内容方面，努力做到与宪法、法律和行政法规的原则、精神相一致。第三，在设定行政许可事项、行政处罚方面，严格依照行政许可法、行政处罚法及相关上位法的规定，做到不越权，不突破。第四，根据有关法律、行政法规的规定和对地方立法的一般要求，对立法中涉及的一些特殊事项，如机构、人员、经费、基金和行政审批以及涉及对外开放或者与WTO有关的问题，采取极其慎重的态度。

　　三是在法制统一前提下突出地方特色，增强可操作性。地方性法规有无地方特色是衡量地方立法质量高低的主要标志之一，也是地方立法有无生命力的关键。只有突出地方特色，地方立法才能有所作为。如何在法制统一的前提下，从本行政区域的实际出发，突出地方特色，在统一审议的实践中我们的做法：一是在规划和计划选题时，注意选择符合首都城市性质和功能特点的立法项目，注意选择地方性特点较强的立法项目，注意选择那些不属于中央专属立法事项，目前国家尚未立法而北京市又急需的立法项目。二是在制定实施性地方性法规时，紧紧把握从本市的实际出发，针对本市实施国家法律法规需要解决的重点和难点问题，力求将上位法的原则性规定与解决本市现实问题紧密结合起来，力戒照抄照搬。三是在立法中不论是创制性法规还是实施性法规，在立法思路和框架内容的设计都注意总结本市改革开放实践中的成功经验，并把这些创新性的内容写进法规中。四是力戒有的部门借起草法规之机，打着突出地方特色的幌子，以法谋私，如巩固或扩大部门利益、抢占“权力真空带”、搞行业垄断、地方保护、要求增加机构、编制、经费等。在立法过程中一经发现坚决予以纠正，绝不能夹杂在法规中出台。

　　立法是为了解决社会生活中的现实问题。立法质量的高低，不能仅仅以法规条文写得好坏为衡量标准，更重要的是法规在现实生活中是否能够或者便于操作运行。实践证明，不具有可操作性或者可操作性不强的法规，即使立法的出发点再好，立法思路再好，框架设计再好，条文写得再好，也是一纸空文，不能解决现实中的问题。可操作性是衡量立法质量高低的一项重要指标，因此，提高立法质量必须切实解决好法规内容的可操作性问题。从北京市统一审议的实践看，要增强法规的可操作性，应当注意以下几点：一是加强调查研究，充分走群众路线，摸准问题的要害，找出切实可行的对策和措施。如果调查研究不够，脱离实际，立出的法缺乏可行性，就使可操作性失去了基础。二是要处理好前瞻性和现实性的关系。立法应当从实际出发，解决现实中的问题。由于我国正处于快速发展时期，立法缺乏前瞻性，出台后很快就会不适应现实生活，所以立法应当保持一定的前瞻性。但立法的前瞻性如果过于超前，甚至搞超前立法，法规的内容就会失去现实的社会基础，也不会具有可操作性。所以，在处理前瞻性和现实性关系时，应当是将现实性与前瞻性结合起来，以现实为主，适度超前。三是要处理好实体性规定与程序性规定的关系。程序是可操作性的生命线。长期以来，重实体轻程序的立法理念根深蒂固，往往把程序当作工作中的具体问题，而不是立法问题，在立法中被忽视。许多实体性规定立得很好，但只因缺少程序而无法兑现。这是影响法规可操作性的一个致命因素。因此，要增强地方性法规的可操作性，必须高度重视程序的重要性，把必要的程序性规定放到与实体性规定同等地位。四是法规中的主体以及主体的责任一定要明确。由谁做，做什么，怎样做，不做怎么办，应当清清楚楚。

　　三、反映民意、集中民智是做好统一审议的根本途径

　　我国的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径参与国家立法活动，使法真正体现和反映人民的根本利益和长远利益。立法法明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”人民意志是法的生命和灵魂，法只有体现了大多数人的意志，获得大多数人的支持和服从，才有可能取得法的权威地位。统一审议必须坚持走群众路线，发扬民主，集思广益，使法律、法规体现人民群众的意志，反映最广大人民群众的利益，使立法过程成为反映民情、代表民意、集中民智的具体实践。北京市在统一审议中认真贯彻民主立法的原则，努力做到三个注重。

　　一是注重发挥人大代表的作用。对代表大会上代表提出的法规案，由法制委员会进行统一审议，提出处理意见，向主席团报告。大会闭会期间，法制委员会负责督促法规案的办理，并组织代表听取有关部门办理法规案的情况汇报。代表提出的法规案、立法议案，条件成熟的，列入年度立法计划，完成立法，例如：专利促进和保护条例、历史文化名城保护条例、烟花爆竹安全管理规定、养犬管理规定等法规就是在代表提出议案、法规案、建议推动下制定的。在法规草案征求意见时，注意吸收代表参加，就立法的指导思想、法规的基本框架、主要内容直至核心条款，直接听取代表的意见，对社会普遍关注的法规草案，还应印发全体代表征求意见。在审议法规草案时，邀请部分代表，特别是提议案的领衔代表列席常委会会议，亲自参加对法规草案的审议。在统一审议过程中，法制委员会就草案中的重大问题或重大分歧意见，征求代表意见。

　　二是注重发挥人民群众在立法中的作用。法制委员会在统一审议过程中，积极贯彻民主立法原则，认真听取人民群众的意见，在集思广益、反复调研的基础上，努力做到把正确的意见反映、吸收到立法中来。我们积极探索民主立法的方式，建立人民群众参与立法的机制，采取多种措施鼓励、支持并为人民群众参与立法活动创造条件，提高立法工作的民主性。为了反映人民群众的意愿，体现人民群众的利益，除了坚持召开有部分群众参加的法规草案征求意见座谈会等行之有效的做法外，对与广大市民生活密切相关的一些重要法规，将法规草案公之于众，公开征求广大市民意见。本届法制委员会举行了两次立法听证会，就立法中人民群众普遍关注的热点、难点问题，直接听取不同利益群体代表的意见。听证会公开透明，听证陈述人的好的意见被吸纳到法规草案中。市民直接参与地方立法活动，从不同的角度谈看法，提建议，使法规的内容更加符合民意。人民群众的参与程度越高，知晓的程度越广，法规受拥护的程度就越高，法规实施的群众基础就越深厚。人民群众参与立法活动，客观上也使公民的法制观念、权利义务观念得到增强。实践证明，在立法过程中提高人民群众参与的程度，发挥人民群众立法的主体作用，无论是对法规草案的修改，还是对法规通过以后的实施都是非常有益的。

　　三是注重发挥专家学者在立法中的作用。市人大常委会聘请首都法学界著名专家学者和有丰富立法实践经验的法律工作者担任法制建设顾问，参与常委会立法工作，主要任务是从立法的必要性、法规体例的合理性、法规内容的合法性和可行性、法律语言的规范性等进行全面的研究和论证。为了发挥首都智力资源优势，进一步提高立法的科学化水平，2005年市人大常委会又建立了立法专家咨询制度，设立立法咨询专家库，集中了各法学部门的专家。在统一审议中遇到的法律难点问题，经常向专家咨询，使统一审议工作得到强有力的智力支持。

　　四、形成合力是做好统一审议的重要基础

　　地方立法实行统一审议，并不是要由法制委员会包揽所有立法工作。处理好法制委员会与有关委员会的关系十分关键，处理不好，法制委员会的统一审议就会成为孤军奋战，甚至受到各方掣肘。我们特别重视这个问题，2001年，在起草《北京市制定地方性法规条例》的过程中，市人大常委会领导反复强调在统一审议中发挥两个积极性的重要性和必要性。发挥两个积极性，就是发挥两个优势，既要发挥法制委员会地位超脱、对法制问题比较娴熟的优势，同时也要发挥其他专门委员会长期积累的熟悉专业和立法经验丰富的优势。提高立法质量，缺了哪一个方面都不行。只有发挥两个优势，做到优势互补，形成合力，统一审议才能有坚实的基础。

　　从北京市实行统一审议以来的实际情况看，在发挥两个积极性问题上各方面有共识，做得比较好。各委员会有着丰富的立法工作经验，具备相关的专业知识，熟悉情况，了解实际，一审前先由他们对法规草案提出审查意见，起到了把好第一道关的作用。一审后各委员会仍然可以随时对法规草案提出修改意见。法制委员会统一审议时，邀请有关专门委员会的负责人参加，发表意见。法制委员会对各委员会的意见十分尊重，能采纳的尽量采纳，不能采纳的，也要做好反馈和沟通协调工作，说明理由。如果意见还不一致，可以提到主任会议讨论。由于在统一审议中调动了各委员会的积极性，各委员会不仅认真做好审查工作，提出审查意见，有的还提出法规草案修改建议稿，为统一审议打下了很好的基础，大大提高了统一审议的质量和效率。

　　五、打造精干的工作班子是做好统一审议的关键

　　北京市统一审议的实践经验证明，有一个精干的工作班子，是做好统一审议工作的关键。在统一审议过程中，法制委员会是和法制办公室（前身为法工委，下同）共同进行工作的，法制委员会负责统一审议，法制办公室负责统一审议的具体工作，两者密切配合，缺一不可。在统一审议中，法制办公室是法制委员会统一审议的工作班子，起着非常重要的作用：一是由于全程介入了法规的调研、起草、论证工作，掌握着大量的第一手材料，了解法规草案中的重点、难点和焦点，使法制委员会统一审议时对法规草案所涉及问题的实质与背景有充分的了解和掌握。二是根据各方面对法规草案的修改意见，从法律和实际情况两个方面组织可行性论证，提出比较可行的修改建议，供法制委员会统一审议时参考，提高统一审议的质量与效率。三是加强与政府法制机构和有关部门、人大常委会有关工作机构、人大代表的协调与沟通，把一些矛盾与分歧意见消除在工作层面，使法制委员会统一审议能够集中精力解决重点、难点问题。四是协助法制委员会做好听证会、公开征求意见等民主立法工作。经过几年来的统一审议的实战锻炼，法制办公室现在已打造成一支政治强、业务精、作风硬、服务好的精干队伍，成为法制委员会做好统一审议工作得力的参谋助手，出色地履行了职责，受到了常委会领导的表扬和各方面的肯定。

　　五年多统一审议的实践证明，立法法确立的地方立法实行统一审议制度，适应了新时期新形势对提高立法质量的要求，具有强大的生命力。统一审议已成为提高地方立法质量的重要制度保证。

　　本届法制委员会在专门委员会如何协助常委会做好监督工作方面，也做了一些探索：一是受常委会主任会议委托，组织常委会执法检查组对行政许可法的实施情况的检查，这在本市是第一次；二是受常委会主任会议委托，在监督法实施后第一个按照监督法的要求协助常委会做好听取、审议市政府关于依法行政情况的专项工作报告。这两项监督工作都取得了较好的社会效果，受到了常委会领导的肯定。