杨瑞

　　一、地方立法应当体现立法为民

　　地方立法的根本宗旨应当是体现人民的根本意志，维护人民的根本利益，体现“三个代表”的重要思想。一切权力属于人民，依法治国的主体应当是人民群众，应当是“民治”，而不该是“治民”。

　　第一，设定权利和义务应当一致。地方立法中规定的法律关系必须体现权利和义务相一致的法律意识和道德观念。权利和义务不一致，偏重一方，即为法律关系偏颇，也就是不公平。有的地方性法规对行政执法者的权利规定的特别详尽，而对行政相对人的权利则规定的十分简单；对行政执法者的义务规定的少而粗略，而对行政相对人的义务规定的细致全面；对行政执法者的法律责任规定的抽象概括，而对行政相对人的法律责任规定的具体明确。如在处理条款中不具体规定执法者的义务，在制裁条款中也不具体规定执法者应承担的法律后果，这就可能造成有的执法者随意作为，对违法行政者也难以制裁。

　　第二，应当维护相对人的基本权利。地方立法必须能够反映民意，顾及到公民的基本权利。如果立法者通过法律规范的制定剥夺了公民的权利，或者为了大多数人的利益剥夺了少数人的基本权利，这样的地方立法是违背法律或者宪法的。立法中随意扩大了公民的义务，减轻或转嫁了国家机关的责任，这样的立法同样是违反法律或宪法的。一部地方性法规的出现，往往就意味着当地的公民增加一项或几项义务，这种将公民置于客体的地位，随意增加公民义务的立法观念在我国根深蒂固。仅从这一点来说，我们的一些地方立法者还不能从公民的根本利益出发，真正关心和保护公民的权利。地方立法不得任意为公民、法人（组织）设定义务规范。对于一些属于提倡由公民、法人自主决定的事项或者是通过市场调节可以解决的问题，不应当规定为公民、法人必须履行的义务。

　　第三，应当坚决防范部门保护主义。部门保护主义是地方立法中的顽疾。究其原因，首先是历史“惯性”。在长时期计划经济体制下形成的行政管理理念和行政行为模式。其次是受权力“支配”意识的影响。作为市场经济自身的性质特点和规则，行政行为模式要进行脱胎换骨的改变，即由“命令型”向“服务型”转变，由过去直接干预变为间接调控，由制定微观措施变为宏观导向，这种转变，必然使行政部门的管理权力在一定程度上被弱化。再者是利益驱动。行政部门为保留自己的“领地”，以加强对市场管理为由，在地方立法中尽可能地设立各种权利，取得相应的审批权、许可发证权、收费权等，在行使行政管理权的同时，也为本部门带来经济利益。为了防范部门保护主义，一是要严格限制设立行政许可。在地方立法中，行政部门往往热衷于想方设法获得行政许可权，许多行政部门都要找理由强调本部门的重要性、特殊性，不同程度地要设立一些许可职权。二是要尽量少设收费项目。如办理登记发证、审核批准、专业培训等，应当尽量减少法规中赋予行政管理相对人履行交费义务。三是避免利用制定地方性法规，建立或扩充本部门、本系统的机构，使之合法化。四是防止通过地方立法强化部门或行业垄断。五是杜绝超越国家法律、行政法规扩充职权。

　　二、如何提高法规草案质量

　　地方性法规作为中国特色社会主义法律体系不可缺少的组成部分，其质量的高低，直接关系国家法制的统一和法律体系的完善，直接关系广大人民群众的根本利益能否得到充分体现和保障，直接关系依法治国方略能否顺利实施。为此，提高地方立法质量，是地方立法工作的一个永恒主题，是地方立法工作者必须努力的方向。要进一步提高地方立法的质量，除了继续坚持民主立法，改进审议机制外，加强法规起草工作，提高法规草案质量至关重要。

　　第一，应当改革法规起草制度。改变目前存在的单一起草模式，建立开放的、多元化的法规起草制度。对一些重要的、带有全局性的、关系本地区经济发展和社会稳定的重要法规，可由人大专门委员会或常委会工作机构牵头组织起草或直接起草，以发挥立法机关的主动性；对涉及到几个部门职责的法规，可由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草，也可以由人大的工作机构会同政府法制部门共同起草；对一些专业性较强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。此外，还可以采用人大工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式和尝试引入起草竞争机制，即组织不同的起草小组分别起草相同项目的法规草案，实行多版本起草，最终择优采用或取长补短。

　　第二，要做好立法前的调研论证工作。地方立法的一条基本原则就是根据地方具体情况和实际需要的原则，这项原则是实事求是思想路线在地方立法工作中的体现，是地方立法的根据、基础和灵魂，是地方立法工作的出发点和归宿。为了保证地方立法活动从起步就具有民主化、制度化和科学化，必须以科学、认真、严谨的态度做好立法前的调研论证工作。立法调研必须立足于市情，把握本地社会的现状和发展走向，针对带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。常委会组成人员对情况的了解状况，直接关系到审议水平的高低、法规质量的好坏，因此要组织好常委会组成人员审议前的调研工作。目前这项工作明显不足，造成组成人员对实际情况不了解，对存在的主要矛盾不知道，对该法规涉及的内容、解决问题的办法设置是否合理不清楚，这就容易造成审议走过场，保证不了审议质量。因此，审议前应当组织常委会组成人员针对审议中的焦点、难点进行调研，使其对该法规涉及的主要问题进行了解，掌握实际情况，便于在审议中有的放矢发表意见，保证审议质量。

　　第三，做好提前介入，进一步发挥人大作用。改革法规起草机制和程序，重要的是要发挥立法机关的主导作用。不管采取哪种方式起草法规，人大常委会及其工作机构都要适时、适度介入，充分发挥主导作用。尤其是对一些由政府部门负责起草的法规草案，人大常委会的工作机构要做到提前介入，严格把关。提前介入的任务，主要是帮助起草班子端正立法指导思想，把握法规草案内容的合法性、合理性和可行性，进而确定法规的体例结构和需要设定的法律责任。提前介入还有一个很重要的任务，就是及时发现和掌握法规草案的难点和焦点问题，为常委会审议修改法规草案打下良好基础。近年来，市人大及其常委会的有关委员会加强了提前介入法规起草方面的工作，政府有的起草部门也主动邀请人大有关委员会提前参与法规起草工作，但从总体说，有关委员会在起草阶段就实质性介入的还不多，提前介入起草工作的时机、介入的深度以及提前介入中把握的重点等问题，还需要进一步明确和规范。此外，充分发挥人大常委会在地方立法中的主导作用，还要求人大常委会不断加强自身建设，包括常委会组成人员的学习培训，更新立法理念，加强立法工作队伍建设，保证立法经费投入等方面的工作。

　　第四，语言文字需要规范。地方性法规的语言文字必须准确、肯定、通俗、简洁、规范、严谨、庄重、严肃，同一个词、同一个概念或对同一问题的表述前后要统一，文字表述要明确、具体，可操作性强，用词要准确，不能模棱两可，使人产生歧义。法规起草人应是职业起草人或半职业起草人，法规草案中使用语言文字同文学中的语言文字不同，同学术研究中的语言文字不同，法规中的行为规范方面的语言文字与报告、纪要、宣传提纲中的语言文字也有区别。所以，立法工作者要不断提高政策水平、业务水平，努力学习立法理论，掌握立法技术和规范性文件起草知识，以便向常委会提供具有严谨、规范、简洁、通俗、明确的语言文字的高质量的法规草案。

　　三、如何提高常委会审议质量

　　人大常委会会议是人大常委会行使职权的最基本、最主要的方式和途径。常委会审议质量直接决定着地方立法的质量。现在的做法是，提请常委会审议的法规草案，主任会议先交付有关专门委员会进行初步审议，有关专门委员会就其立法的必要性、立法依据、法规体例和重大问题等提出报告，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。如何进一步提高常委会对法规草案的审议质量，是当前应当注重解决好的一个重要问题。

　　第一，常委会审议要突出重点。常委会应当将以下几方面作为审议的重点：一是立法的必要性、可行性和立法依据；二是法规的基本框架、体例结构和主要内容；三是创制性问题及其他焦点问题；四是与宪法、法律、行政法规是否相抵触；五是与世贸组织规则和我国政府承诺是否相矛盾；六是与本市其他地方性法规是否相矛盾；七是权利与义务、权力与责任的设置是否合理；八是法规条文表述是否简明、准确、规范。

　　第二，建立审议中重要不同意见辩论制度。在法规草案审议过程中经常会出现对某一法规内容不同的观点和意见，这些不同观点和意见往往因多种因素未能展开深入讨论，使不同观点、意见无法充分表达。常委会会议应当提供机会让双方就不同的观点所依据的事实、各自的主张，互相进行辩驳。对事实充分，观点明确，有说服力的意见在法规修改时加以吸收。对经过辩论仍未得出结论的条款，可以再行调研后再次审议决定。

　　第三，建立重要章节条单独表决制度。对地方法规草案中的一些重要章节条，如涉及全市经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题、对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的问题，建立单独表决制度，可以使常委会组成人员充分行使权力。

　　第四，建立常委会隔次会议审议制度。目前现行的审议，一般都是相接的两次常委会审议的方式。这种审议方式的弊病在于时间过于短促，只有一个月左右时间，而此间又有法制委员会的统一审议和主任会议研究，时间仓促，质量就很难保证。因此，采用隔次会议审议的方式，有利于常委会组成人员进行二审前的调研和工作人员深入研究论证，从时间上保证法规草案的修改。（作者系市人大常委会农村办公室副主任）