郭俊

　　2005年3月25日市十二届人大常委会第十九次会议审议通过的《北京历史文化名城保护条例》，为北京历史文化名城保护工作提供了法律保障，使保护工作走上了法治轨道，是本市地方立法贯彻科学发展观，妥善处理经济社会发展面临的重大问题，坚持科学立法，提高立法质量的一个案例。

　　一、以科学发展观为指导，妥善处理城市发展与历史文化名城保护之间的关系

　　在很多立法过程中，都会面临着矛盾关系的处理，在确定立法思路、研究制度措施、作出立法决策时必须充分考虑各种诉求的相互关系，在协调和平衡中作出适当的立法决策，尤其是在事关发展的重大问题上，要以科学发展观为指导，寻求解决问题的合理途径，避免立法走向极端，这样才能使法律规定在现实生活中具有实施的可能性。

　　北京历史文化名城的保护，是在城市建设高速发展的大环境下进行的。发展与保护的关系问题，是历史文化名城保护工作首先要解决的问题。按照科学发展观的要求，保证城市的全面、协调、可持续发展，就要在发展过程中妥善处理当前利益与长远利益、当前发展与可持续发展的关系。城市现代化建设与城市历史文化传统的继承和保护之间，不是相互割裂、更不是相互对立的，而是有机关联、相得益彰的。继承和保护城市的历史文化遗产，本身就是城市现代化建设的重要内容，也是城市现代文明进步的重要标志。保护是可持续发展的必然要求，但在强调保护的前提下，又必须为城市的发展留有余地，不能因保护限制发展。

　　在《条例》起草过程中，就按照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，将处理好历史文化名城保护与城市发展的关系作为立法的基本指导思想。在法规审议、修改过程中，新修编的《北京城市总体规划》（2004—2020）经国务院审批通过，新版总体规划确定了北京作为“国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市”的发展目标，提出了“两轴、两带、多中心”的首都城市发展构想和旧城有机疏散、市域战略转移等一系列措施，为历史文化名城保护与城市发展的和谐共处提供了基础。《国务院关于北京城市总体规划的批复》中提出的“充分认识做好北京历史文化名城保护工作的重大意义，正确处理保护与发展的关系”的要求，成为《条例》审议、修改过程中着力解决的问题。按照国务院批复精神和总体规划确立的城市发展目标，经过认真研究论证，《条例》确定了“统筹规划、统一管理、保护为主、合理利用”的保护工作原则；在具体保护措施方面，要求市人民政府及有关部门统筹兼顾交通出行、市政设施、城市景观和生态环境等各项功能的需要，合理调整旧城的路网规划，确保正常出行需要；要求有关部门采用新材料、新技术，改造旧城和历史文化街区的道路交通、消防设施和市政基础条件，确保消防安全；对于历史文化街区内进行的建设项目，在符合规划要求、不破坏历史文化名城风貌的前提下，可以依法进行等。这些规定都为在坚持名城保护前提下保证城市的合理有序发展提供了法律保障。在立法中妥善处理矛盾关系，不是简单和稀泥，不是无原则的妥协，而是要在不同主张中寻求共同点，达成认识上的共识，形成稳定的法律秩序，这是立法智慧的体现，也是立法决策的精髓所在。

　　二、合理确定保护对象，明确立法定位

　　在立法过程中，总会存在各种各样的争议，立法者不能完全回避，对于影响法规实施的基础性问题，必须在法规中做出科学合理和清楚明确的界定，以减少争议，为法规的执行确立明确的标准，只有这样才能充分发挥其指引和规范作用，消除法规施行中可能遇到的阻力。

　　在社会公众和学术界中，加强历史文化名城保护的愿望是一致的，但在具体保护对象和内涵上，专家、社会公众、政府管理部门等却存在着不同看法，有的认为要突出整体保护，着重保护古都的整体风貌和格局；有的认为，整体保护已经没有基础，重点是对保存较好的成规模的历史文化街区的保护；还有的认为，主要是保护好单体的有形建筑，尤其是文物保护单位。由于对保护对象的争议，导致对立法必要性的认识存在不同看法，有的观点就认为，目前我国法律体系日益完备，文物保护、古树名木保护等方面的法律法规已经对历史文化名城保护作出了相关规定，专门就历史文化名城保护进行立法没有太大必要。

　　保护对象和内涵的确定是立法顺利进行的前提。没有确定的范围，保护工作无从谈起，条例的制定和施行也就缺乏基础。在这些不同认识的背后，既有认识观念上的差异，也有利益关系和现实因素的影响。经过多方面调研，认真论证，尤其是根据总体规划和国务院批复提出的要求，《条例》第二章明确规定了历史文化名城的保护内容包括旧城的整体保护、历史文化街区的保护、文物保护单位的保护、具有保护价值的建筑的保护，其中旧城的整体保护、具有保护价值的建筑的保护是首次在法律规定中出现，尤其是旧城整体保护原则的确立，对北京古都风貌的保护具有无可估量的重要意义。保护对象的确定，就使《条例》与其他法律法规的关系变得相对清晰起来。文物、古树名木等有关法律法规强调的是对单体的文物及古树名木的认定和保护，而文物保护有关法律法规对历史文化街区只有原则规定，缺乏保护的具体措施，而对历史文化名城保护最为重要的旧城整体保护以及具有保护价值的建筑的保护等在现行法律法规中则缺乏规定。因此，《条例》在具体内容上，对于已有的法律法规，作了衔接性规定，比如文物和古树名木的保护；对于其他法律法规中原则规定的内容，比如历史文化街区的保护，在保护规划制定、建设项目审批等方面予以具体细化；对于规划、建设等行为，明确在不同环节中做好历史文化名城保护工作的具体要求，比如确立历史文化名城保护各项规划与城市总体规划的关系和在建设活动中的法律依据地位；对于现有法律法规未曾涉及的旧城整体保护（包括其丰富的具体内容），提出了“针对不同区域采取不同的方式进行保护”的方针，详细规定了保护规划制定的原则、内容，提出了调整旧城城市功能、疏解旧城居住人口、调整旧城路网规划、改善旧城市政基础设施条件等要求，同时还在地方立法权限内创设新的制度措施，保障历史文化名城保护目标的实现，比如对建设项目实行历史文化名城风貌影响评估制度，对具有保护价值的建筑实行挂牌保护和迁移保护制度，对于对景建筑提出新要求等。这些规定与新修编的城市总体规划和国务院批复精神是高度一致的，是对总体规划和国务院批复有关要求的具体落实。

　　随着社会主义法律体系的逐步完善，绝大多数领域都有了法律规定，地方立法要突出特色，发挥实际作用，必须清晰地界定立法定位，寻找适当的立法空间，处理好与相关法的关系，避免法律冲突。《条例》的处理既突出了法规的调整重点，又使各方面的法律法规为历史文化名城保护提供了一个全面而协调的法律保障体系，有助于法律法规的和谐共处，减少了立法资源浪费。

　　三、在历史文化名城保护工作中坚持以人为本

　　坚持以人为本，把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众多方面的需求和实现人的全面发展，是科学发展观的本质和核心所在。在立法工作中坚持以人为本，就要把人民群众的需求和愿望作为立法考虑的首要因素，而不是简单地把人民群众作为行政管理的对象。

　　对于历史文化名城保护工作，破坏力最大的是有政绩需求的地方政府和受商业利益驱动的开发商，而生活在其中的最普通的广大人民群众，既有保护的热情，又对如何保护以及怎样在保护中更好地改善其生活条件和居住环境有最直接的感受和动力，发挥他们的作用，充分调动其积极性，形成广泛参与、全社会监督的局面，才是历史文化名城保护工作长期存续的根基。市委常委会在听取市人大常委会关于《条例》修改情况的汇报时，刘淇书记强调，要以“三个代表”重要思想为指导，坚持人民的利益高于一切，保护古都风貌代表人民群众的长远利益，加快危旧房改造，改善居民的居住条件代表人民群众的切身利益，要统筹协调，处理好保护古都风貌和改善旧城居民的居住条件的关系；要创新工作机制、工作方法，创造保护古都风貌、疏散人口、增加投入的新路子；要倡导多种方法、多种机制，推动古都风貌保护工作，使历史文化名城保护立法工作与疏散旧城居住人口结合起来。这一要求，对于在历史文化名城保护立法中如何坚持以人为本，提出了具体要求。为体现以人为本，《条例》规定了个人可以以捐赠、资助、提供技术服务或者提出建议等方式参与历史文化名城保护工作，有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告；明确了保护规划在制定和调整时要充分征求社会公众意见的程序；规定了市和有关区政府制定调整旧城城市功能和疏解旧城居住人口的政策和措施，降低旧城人口密度，逐步改善旧城居民的居住条件的义务；规定了统筹改善旧城和历史文化街区内道路交通、消防设施和市政基础设施条件，公安消防机构和规划行政部门制定防火安全措施以确保人民群众的生命财产安全的要求；规定了在具有保护价值的建筑的所有人和管理人、使用人对建筑确不具备管理、维护、修缮能力时，市人民政府采取措施进行保护等内容。这些措施，明确了政府及其相关部门在保护工作中注意吸收社会公众意见的义务，规定了在名城保护工作中注意改善居民居住条件、保护其生命财产安全的职责，有助于使保护工作得到人民群众的拥护，使立法具备广泛的民意基础。

　　四、严谨科学的立法过程确保立法质量

　　《条例》是市十二届人大常委会唯一经过三次审议通过的法规，审议时间将近一年，这在市人大常委会近年的立法中是不多见的。增加审议次数，反复论证和修改，目的是为了提高立法质量，为历史文化名城保护提供科学的法律保障。《条例》制定过程中，以下几项措施对于提高立法质量，保障法规顺利施行具有重要作用：

　　第一，党的领导和主要领导的高度重视。保护历史文化名城的关键是各级党委和政府，尤其是领导干部对这一问题重要性的认识是做好保护工作的前提。国务院批复中明确提出：“政府应当在历史文化名城保护工作中发挥主导作用。”因此，取得党委的重视，改变一些领导干部的不正确认识，对于做好立法工作和推动历史文化名城保护工作至关重要。市委对此项立法给予了高度重视，在《条例》起草阶段、常委会审议阶段先后两次召开市委常委会听取法规起草和修改情况的专题汇报，刘淇书记就立法工作提出了具体要求。市委的重视确保了立法的顺利进行。在常委会审议、修改过程中，为确保法规的制度措施能够落到实处，索连生副主任亲自邀请历史文化名城保护任务较重的东城、西城、崇文、宣武四个城区的书记、区长（主管副区长）当面逐条研究法规的规定是否合理可行，能否落实。这些工作为法规的通过和贯彻执行打下了坚实的基础。

　　第二，相关部门密切配合。历史文化名城保护是城市建设和发展中的大问题，涉及到文物、规划、建设、国土房管、园林等多个部门。在《条例》起草阶段，市政府法制办直接牵头负责起草工作，各相关部门密切配合；在常委会审议阶段，为了促进法规通过后的贯彻执行，索连生副主任又亲自邀请了与本市城市建设和历史文化名城保护工作密切相关的全国人大教科文卫委、中共中央机关事务管理局、国务院机关事务管理局、建设部、文化部、国家文物局、解放军总后勤部等中央有关部门，听取他们的意见和建议。

　　第三，充分听取专家意见。历史文化名城保护具有很强的专业性，专家学者多年来对于加强历史文化名城保护呼吁已久，不少专家倾注了毕生心血。在《条例》起草阶段、常委会一审前、二审前先后多次听取了全国著名的文物、规划、建筑、园林等方面的专家学者的意见，并且还打破常委会工作惯例，在专门委员会对政府提交的草案进行审查前，就将草案发送常委会组成人员和有关方面，以便及早进行研究，充分提出意见。

　　第四，坚持立法质量第一，不赶进度。《条例》审议过程中，本市正在修编总体规划，并已报送国务院审批。城市总体规划对全市经济社会发展和城乡建设具有根本性的指导和调控作用，历史文化名城保护是总体规划的一个重要内容。为了与总体规划协调，落实城市总体规划提出的目标和要求，根据常委会组成人员的意见，主任会议决定法规暂缓交付表决，继续研究修改。在总体规划经国务院审批通过后，根据国务院批复精神和总体规划提出的历史文化名城保护的要求和措施，对《条例》进行了多处重要修改，经常委会第三次审议表决通过。《条例》将总体规划的要求通过法规条文予以具体体现，使历史文化名城保护工作在符合新时期城市发展总体要求的前提下更加扎实地依法推进。（作者系市人大常委会法制办公室法规一处干部）