市人大常委会农村办公室

　　2004年5月27日，市十二届人大常委会第十二次会议审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称《水法实施办法》）。这部法规的颁布实施，比较好地解决了我市水资源节约、保护和管理中的难点和重点问题，为促进本市水资源的节约、保护和管理工作，提供了强有力的法律保障。

　　一、制定水法实施办法是首都经济社会发展的现实需要

　　北京是一个严重缺水的特大型城市，人均水资源占有量不足300立方米，是全国人均的1/8，世界人均的1/30，属于重度资源型缺水地区。特别是近些年来，由于持续干旱，地表水供水不足，地下水超采严重，已经形成2600多平方公里的超采区（其中严重超采区1300多平方公里），出现以规划市区东部为中心的地下水降落漏斗区域，造成地面沉降问题，严重威胁城市安全。随着首都经济和社会的快速发展，水资源供需矛盾不断加剧，水资源严重短缺已经成为制约首都经济社会可持续发展的重要因素。

　　多年来，市委、市政府十分重视水资源严重紧缺的问题，制定了一系列缓解水资源紧缺状况的对策和措施，取得了很大成效，但仍然存在一些问题，例如，节约用水和节水管理工作还有很大差距；水污染比较严重，污水处理率不高；用水增长过快，且结构不合理；水管理职责分割，体制不顺等等。为了贯彻党的十六届三中全会提出的“全面、协调、可持续”的科学发展观，有效缓解水资源紧缺对首都经济和社会发展的“瓶颈”制约状况，迫切需要尽快制定适合本市实际情况的地方性水法规，解决水资源管理中存在的城乡水资源管理的二元体制，实现水资源的统一管理，采取最严格的节约、保护和管理措施对有限的水资源进行合理配置使用，对地表水、地下水和再生水统一调度开发，开源与节流相结合，加强节约用水管理，加大污水处理力度和再生水利用力度，综合利用水资源。

　　2002年8月29日，《中华人民共和国水法》经全国人大常委会修订后通过。新修订的水法，无论是在体例上，还是在内容上，与原水法有较大不同。市人大常委会依据1988年的水法制定的《北京市城市节约用水条例》和《北京市水资源管理条例》，市政府制定的10余项与之配套的政府规章，已经不能适应新水法的要求。为维护法制统一，贯彻实施新水法，有必要制定新的地方性法规，按照新水法的立法宗旨、基本原则和修订的主要内容，对本市原有的法规、规章进行整合、调整、补充和完善。此外，制定水法实施办法是北京成功举办奥运会的需要。充足的水资源和优美的河湖水环境是打造绿色奥运的基础条件，也是成功举办奥运会的重要保证。

　　鉴于此，市人大常委会在研究制定第十二届人大常委会五年立法规划时，就将制定水法实施办法作为重点立法项目并且优先列入2003年的立法计划，2004年上半年完成了立法任务。

　　二、深入调研，集中民智，做好立法基础性工作

　　为了全面了解和掌握我市水资源的现状和问题，分析、研究立法中要解决的难点和重点问题，协调解决有争议的问题，立法起草小组进行了深入的调查研究，采取召开座谈会、听汇报和实地考察的方式，了解情况听取意见。针对立法中遇到的难点问题和重点问题，更是反复听取各方面意见，特别是注意听取了市人大代表意见，发挥人大代表在立法中的主体作用；同时，征求了全国人大农业与农村委员会和水利部的意见，保证了立法的群众性、科学性和合理性。

　　在调查研究的基础上，明确了立法指导思想，即：注重经济、资源和环境的协调发展，加强水资源的统一管理；确立建设节水型经济和节水型社会的目标，节约用水，强化用水管理；加强水资源的优化配置，对城乡水资源、地表水地下水、主水客水、水量水质，实行统筹兼顾，合理开发、科学利用，努力实现水资源供需平衡，保障首都经济社会的可持续发展。确定了法规框架和重点内容，即：法规分为八章，重点规定水资源规划、水资源开发利用、水资源和水域的保护、水资源配置、节约用水等内容。

　　三、加强领导和协调，解决立法中的难点和重点问题

　　为了做好这项立法工作，市人大常委会副主任赵凤山、市政府副市长牛有成亲自挂帅领导法规的制定工作。对于立法中遇到的重点、难点问题，特别是体制问题，主要领导亲自进行协调，市人大常委会积极推动，市人大代表大力支持，保障水资源管理体制、水资源开发、管理和利用等立法中的重点、难点问题得到了很好地解决。

　　（一）明确我市水资源实行统一管理，解决了立法的难点问题

　　水资源的统一管理问题是制定水法实施办法立法中遇到的难点问题，是争议最大的一个问题，也是我市长期存在的问题。多年来，我市水资源实行“多龙管水、多龙治水”的水资源管理体制，具体表现为条块分割，城乡分割，地下水、地表水和再生水管理分割，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，造成水资源管理中的许多弊端。水资源多头管理的体制不利于水资源的综合开发利用、优化配置、节约和保护，不利于我市水资源的可持续利用、经济社会的可持续发展。

　　解决我市水资源统一管理的这一立法难题，得益于四个有利条件：一是水法的规定。水资源的统一管理是新水法对原水法规定的“分级分部门管理”水资源的重大突破。新水法第十二条第二款和第四款规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内的水资源的统一管理和监督工作”。二是中央文件、领导讲话给立法指明了方向。党的十五届五中全会提出要“改革水管理体制”，“建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的资源管理新体制”。2002年，江泽民总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率”。2003年1月，胡锦涛总书记视察密云水库时指出，“我国是水资源贫乏的国家，北京是个缺水的城市，水资源保护关系治国安邦的大事”。国家机关改革方案提出，“相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理，政出多门的弊端”。为立法理顺体制问题指明了方向。三是市委、市人大常委会、市政府有理顺水管理体制的决心。市委多次召开会议，广泛听取意见，并对立法工作给予指导；市人大常委会领导对水管理体制问题高度重视，市人大常委会主任会议专题听取立法工作汇报后认为，理顺水管理体制是这项立法的关键问题，一定要在立法中加以解决；市政府主要领导就水管理体制问题多次听取代表意见，深入研究，加强协调。四是市人大代表的积极建言献策，促进了水资源的统一管理。在历次人代会上，市人大代表多次提出水资源保护和管理方面的议案、建议和批评意见，特别是在市十二届一次会议上，有156位市人大代表和延庆县代表团提出了10件关于水资源保护和管理的议案，交市人民政府办理，由市人大常委会审议。这项议案的办理正值我们立法期间，对立法解决水资源统一管理体制起到了积极的促进作用。

　　在诸多因素的影响下，水资源管理体制问题在水法实施办法中得到了解决，水法实施办法中明确规定：“市人民政府水行政主管部门负责本市行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。“区县人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内的水资源的统一管理和监督工作”。“市和区县人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。从法律上理顺了水资源管理体制。

　　（二）对水资源合理开发利用、节约用水、再生水利用、保护水资源和水环境等问题进行了重点规范

　　水法实施办法明确规定了水资源开发利用的原则、限制用水的项目、严格控制地下水开采、污水处理和再生水利用等；明确规定了人民政府及其水行政主管部门节约用水职责、单位和个人节约用水义务、用水实行总量控制和定额管理、节约用水设施建设和具体节水措施等；明确规定了政府和主管部门对水资源和水环境的保护管理职责、水体分类管理、排放水质的标准等，解决了立法中的重点问题。

　　四、取得的主要成效

　　（一）建立了全市水务的统一管理体制

　　2004年3月，市十二届人大常委会对市政府提请审议的《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法（草案）》进行一审以后，2004年5月，市政府正式组建了北京市水务局，北京市水务局为市政府的组成部门。郊区14个区县也陆续成立了水务局，并按流域管理的要求建立了93个流域水务站，农村地区建立了3298个农民用水协会、339个农民用水合作社，设立了10800名农村专职水管员队伍，全市四级水务管理体制已经建立，从根本上改变了多龙管水的局面，实现了全市防洪、排水、供水、节水、水资源保护利用、污水处理及回用等涉水事务的统一管理，实现了工程水利向资源水务转变，农村水利向统筹城乡水务转变。

　　（二）促进了水资源节约、利用、保护和管理

　　水资源统一管理体制的建立，使得水法实施办法得到很好的贯彻实施，极大地促进了水资源节约、利用、保护和管理工作。第一，制定了2008年前北京水务发展纲要，明确了水务发展的工作思路、目标、任务和措施；编制了《北京市水务发展规划》和《十一五时期北京市水资源保护及利用规划》。第二，加强了水资源的保护和管理。建立最严格的水资源保护管理制度，加大了保护管理力度。构筑“生态修复、生态保护、生态治理”三道防线，加强水源地源头治理，制定水资源应急措施，实行水资源统一配置、统一调度，强化水质管理，保障了饮用水安全。第三，加快建设节水型社会。认真贯彻水法实施办法关于“用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”的规定，全市实行计划用水管理、用水定额管理、用水计量管理，推广节水模式，积极引导家庭节水、工业加大节水技术改造、农业增加农田节水灌溉面积，建设雨水收集利用工程和再生水灌区，抓好再生水的开发利用，通过狠抓节水措施的落实，全市年节水达1亿立方米左右。第四，治理水污染，改善水环境。重点加快了郊区农村污水处理设施建设，农村污水处理率达到21%；提高市区和新城污水处理厂的污水处理率，市区污水处理率达到90%，新城污水处理率提高到70%；搞好河湖治理，全市二类、三类水质河道首次达到56%。按照规划，到2008年将六环以内的城市水系全部还清，实现“三环清水绕京城”的水环境建设目标。