王爱声

　　2004年9月3日下午，北京市道路交通安全立法听证会在首都大酒店召开。这是北京市首次立法听证会，是丰富民主立法形式、扩大公众有序参与的一次有益尝试。本文是对这一事件的回顾和总结。

　　一、立法听证的理念和制度

　　立法听证既是立法者听取意见的一种制度形式，也是人民参与国家事务管理，向立法者反映呼声、提出建议的重要途径。北京市道路交通安全立法是一项重要而又具有特殊性的立法，维护安全和秩序是其最重要、最基本的价值；同时，每一个人都是道路交通的参与者，人的生命健康权作为一项基本人权必须得到法的保护，因此立法过程始终是围绕一个大写的“人”字展开的，即坚持“以人为本”的立法原则。举行立法听证会是贯彻这一立法原则的具体体现。从宏观上说，它是贯彻实施宪法和立法法，推进立法民主化的需要；从微观上说，它是协调不同利益群体之间利益冲突、有效解决立法中的突出矛盾不可缺少的环节。对立法者而言，最高的责任理念就是，为公众参与立法寻求一个可实现的途径，并以制度化的手段保证其有效运作，最终目的是：让立法充分体现民意。实践证明，在复杂的立法过程中，引进听证程序对于提高立法质量具有毋庸置疑的积极作用，这种作用通过立法听证的“过程”和最后“结果”显现出来。

　　本届市人大常委会自换届时就酝酿在地方立法中建立和完善听证制度，从2003年开始研究制定立法听证的工作规则，2004年初正式启动起草工作，前后九易其稿。2004年7月15日，市人大常委会第22次主任会议讨论通过了《北京市人大常委会立法听证工作规程》。这个规程落实了宪法、法律的要求，借鉴了各地的经验，内容具体，便于操作，是规范北京市立法听证活动的基本章程，是地方立法民主化、制度化的重要成果。规程共五章28条，主要内容如下：

　　（一）概念和适用范围。规程第二条规定：“本规程所称立法听证是指立法机关在制定法规过程中，就法规内容涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项，通过会议形式听取不同利益群体和专家意见的程序制度。”根据规程第三条的规定，本规程适用于在市人大常委会审议法规草案过程中，由专门委员会和常委会工作机构举行的立法听证活动。专门委员会和常委会工作机构在起草法规草案过程中，需要进行听证的，也适用本规则。

　　（二）听证主体。规程主要明确了四类主体的地位，包括听证人、听证陈述人、列席人员和旁听人。

　　（三）听证原则。规程第四条规定，立法听证应当遵循公开、公平、效率和效益的原则。公开原则是指在立法听证活动中实现信息、过程和结果的公开。公平原则的含义是公正地行使权力，保障公民平等参与。效率原则要求听证程序的设计应当便于操作，有利于提高立法效率。效益原则即立法听证活动要追求实效，有利于从整体上降低立法成本。

　　（四）听证准备。主要包括：制定方案、发布公告、确定听证陈述人和旁听人员、发出书面通知、邀请列席人员等。

　　（五）听证会程序。主要有以下步骤：1、听证人、听证陈述人出席听证会。出席听证会的听证人少于5人、听证陈述人少于10人的，均不得举行听证会。2、会前预备。3、听证会开始。4、听证陈述人陈述意见。5、询问和提问。6、听证陈述人补充发言。7、听证会结束。8、旁听人提交意见。9、完成听证记录。

　　（六）听证报告。听证报告是起草、审议法规草案的重要参考。法规草案提交常委会审议的，听证报告以常委会会议文件附件的形式印发常委会组成人员。

　　二、立法听证的实践过程

　　（一）听证准备

　　1、确定听证事项

　　2004年8月9日至15日，市人大法制委员会就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》公开征求了市民和社会各界的意见，共收到电话、电子邮件和网上留言8855件次。征求意见稿共106条，市民提出的意见和建议涉及其中67个条文，包括机动车通行规定、非机动车通行规定、公共交通和道路资源利用、车辆登记与管理、行人和乘车人乘车规定、道路交通事故责任及对违法违章行为的处罚等方面的问题。征求意见稿第69条关于机动车和非机动车、行人发生交通事故的赔偿责任问题始终是一个焦点。相当一部分市民和机动车驾驶人表示反对“机动车负全责”，认为这样规定不符合公平原则；但也有一些市民强调，第69条“写得好，千万不能改”。

　　市人大法制委员会对这些意见和建议反复研究，最后将市民普遍关心的两个问题确定为听证事项：一是征求意见稿第六十九条第二项中，关于机动车与非机动车、行人发生道路交通事故后，两方或者两方以上当事人不依法报案或者保护现场，致使事故基本事实无法查清的，由机动车一方承担全部损害赔偿责任的规定是否合理、可行；二是征求意见稿第五十三条第六项和第五十四条第二项中，关于驾驶电动自行车、残疾人机动轮椅车不得载人的规定和骑自行车可以在安装牢固座椅内载一名学龄前儿童的规定否合理、可行。在公开征求意见过程中，涉及前者的意见约占市民意见总数的65％；涉及后者的意见约占市民意见总数的5％。

　　2、公告和报名

　　2004年8月19日，北京市人大常委会办公厅发布立法听证会公告，主要内容包括听证事项、报名方式、报名截止时间及公民旁听等相关事宜。报名参加立法听证会的具体做法是：本市居民、外地来京人员和社会团体、基层自治组织推荐的代表均可以报名参加立法听证会，可以就全部听证事项发表意见，也可以只就其中一项发表意见。报名方式有两种：一是网上报名，要求填写报名表；二是邮寄报名，要求在信函中写明对拟发表意见的听证事项所持观点和理由及报名者的姓名、单位等基本信息。报名时间为5天。

　　至8月23日22时报名工作结束时，报名参加立法听证会者总计332人次。报名人员的范围很广，包括企业管理人员和职工、国家机关工作人员、法律工作者、教师、出租汽车司机、医务工作者、在校学生、留学归国人员等各行各业的人士。有机动车驾驶人，也有非驾驶人员；有个人，也有社会团体推荐的代表；有北京市民、外地来京人员，也有其他省市人员；有一般关注立法的人员，也有与听证事项有直接利害关系的人员，如道路交通事故当事人、残疾人、老年人和学生家长等。

　　3、遴选听证陈述人

　　尽管人们的参与热情很高，但由于时间、地点、规模等条件的限制，不可能所有的报名者都参加听证会。为了选出适当的听证陈述人，市人大常委会法制办公室曾组织了两次市民座谈会，与报名参加立法听证会的市民进行了沟通。在此基础上确定了16名听证陈述人。遴选听证陈述人考虑了以下几个因素：一是听证陈述人对听证事项要有明确的观点和充足的理由，其陈述意见要有代表性；二是听证陈述人与听证事项要有一定的利害关系；三是对听证事项持不同意见的各方人数要基本相当，避免某一方面的意见形成压倒之势；四是听证陈述人的表达能力要好，因为听证会的质量在很大程度上取决于听证陈述人的发言质量；五是听证陈述人的构成中必须有一定比例的专家。

　　16名听证陈述人中，有编辑、小学教师、交通民警、法官、行政机关干部、保险公司职员及其他企事业单位职员，其中有的是涉案当事人和退休人员，鉴于听证事项涉及专业性较强的法律问题，还确定3名法律专业人士作为听证陈述人，包括一名民法学者和两名律师。听证陈述人名单在市人大常委会网站、首都之窗和千龙网上予以公布。

　　除被确定为听证陈述人的以外，还从其他报名人中邀请了13位市民参加旁听。

　　（二）听证过程

　　举行这次听证会在北京市是一项史无前例的工作，因此做了非常充分的准备，对开会形式和程序精心加以设计。会议程序比较简便，主要是为了突出了陈述人发言这一环节。听证会没有采取辩论会的形式，会场安排注重细节，尽量人性化，以利于形成适宜的对话氛围。

　　听证会正式开始前，市人大常委会副主任索连生以立法听证的意义为主题发表了5分钟的简短讲话。听证会开始后，由主持人主持听证。会议程序是按以下步骤进行的：1、有关人员出席听证会。16位听证陈述人均按时出席了听证会。10位市人大法制委员会委员作为听证人出席了听证会。主持人由法制委员会副主任委员、著名法学家应松年担任。列席听证会的有部分市人大代表和市人大常委会法制办公室、内务司法办公室以及市人民政府法制办公室、市公安局交通管理局等部门的人员。前来旁听、观摩的有20余人。2、会前预备工作就绪，工作人员向主持人报告到会情况，之后宣读注意事项。3、主持人宣布听证会开始，介绍有关人员，说明听证事项。4、听证陈述人陈述意见。主持人经征求陈述人意见，确定采取按举手顺序发言的方式。每个陈述人在8分钟内就听证事项陈述自己的观点和理由。所有陈述人发表陈述意见后，经主持人同意，先后有9名陈述人分别作了2分钟的补充发言。5、听证人询问。在所有陈述意见发表完毕后，有一位听证人就陈述人提出的问题询问提案人。6、主持人作简要总结后，宣布听证会结束。7、工作人员完成听证记录。此次立法听证会安排专业记录人员，逐字逐句地当场完成了3万余字的发言记录。8、旁听人员提交书面意见。因时间所限，这次听证会没有安排旁听人发言。会后有2位旁听市民提交了认真书写的意见。

　　整个听证会历时两个半小时，各项程序进行得十分顺利。听证会上的发言可谓见仁见智。大家总的认为，制定有关条款的初衷是保护相对处于弱势者，体现了立法的人性化和社会的理性关怀，同时现有规定也需要进一步完善。听证陈述人各抒己见，虽然会场气氛平和，不同观点之间的交锋却是引人注目的。

　　（三）听证结果

　　这次立法听证涉及每一个道路交通参与人的切身利益，因此受到广大市民和社会各界的极度关注。它反映出在从自行车时代向汽车时代急速过渡的大背景下，不同的交通理念之间、不同的现实利益之间存在着激烈的冲突。听证陈述人大相径庭的观点正是这种冲突的集中反映。会后法制委员会作了进一步的调查研究，于2004年9月29日提出立法听证报告，同时提出《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案修改稿）》和关于《北京市道路交通安全条例（草案）》审议结果的报告，提请市人大常委会审议。听证报告和法规草案修改稿在国家法律的框架内充分采纳了市民和听证陈述人的意见。法案在2004年10月22日的市十二届人大常委会第十五次会议上获得通过。

　　三、小结

　　立法听证会成为一个民主训练和民主教育的课堂。从一个参与者的角度观察，这次听证活动最大的特点是公开、有序。整个过程都体现了公开原则，做到信息公开、过程公开和结果公开，如发布公告、公布有关立法文件和背景资料、公开报名、公布听证陈述人名单、对听证会全程进行公开报道、听证报告网上全文公布等。有序，则不仅表现在遵守会议规则方面，还特别突出地表现在参与者的参与能力和发言质量上。听证陈述人都能理性地发表意见，并敢于坚持自己的见解，针对不同观点进行补充发言时也做到有理、有据、有节、有序。这有利于立法者了解实际情况，作出客观、正确的判断。

　　这次行动取得了一些有价值的经验：一是举行听证会之前制度先行——制定听证规则，这是听证会有序进行的先决条件；二是通过征求市民意见收集了大量真实的民情民意，使立法听证获得广泛的民意基础；三是抓住立法中的主要矛盾来确定听证事项；四是遴选听证陈述人采取公平、审慎的态度；五是新闻媒体的作用得到发挥。举行听证会期间，42家媒体、100多名记者参与了报道，扩大了听证会的社会影响，使立法和立法听证成为全社会关注的话题，使真理愈辩愈明。这五个方面是保证公众有序参与并使立法听证取得实效的重要条件。今后需要进一步探索的问题主要有：如何使听证活动常规化；如何降低听证会的成本；如何完善听证会的运作机制，如展开听证中的问询程序、采用电视直播的方式增加透明度、扩大公众参与的范围等。（作者系市人大常委会法制办公室法规二处处长）