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市人大常委会内务司法办公室
随着近年来社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，在北京，已有越来越多的人开始养犬。养犬，作为公民生活多元化的一种形式已被人们逐渐认可和接受。城市养犬管理是国际大都市现代化管理的一部分，对于人口稠密、城市资源相对有限的北京而言，科学规范地引导人们文明养犬尤显重要。
一、养犬问题再度升温，修改“限养”法规列入议事日程
为加强对城市居民养犬的管理，北京市十届人大常委会第十四次会议于1994年11月30日审议通过了《北京市严格限制养犬规定》，并于1995年5月1日开始正式施行。法规实施以来，在预防狂犬病的发生以及规范犬类活动等方面取得了一定的成效。然而，随着时间的推移，我市养犬现状伴随着社会生活不断发展而日趋改变。特别是20世纪90年代末期，城市居民生活环境得到了较大的改善，人们的生活水平进一步提高，养犬人群更多地趋向普通工薪阶层家庭，家庭养犬已经从时髦变成一种很普遍的现象。与此同时，“限养”法规在指导管理养犬的过程中也逐步暴露了一些问题。比如，管理体制问题。依据《限养规定》设立的北京市限制养犬工作领导小组，在1998年机构改革裁减非常设机构时被取消。同时，《限养规定》又未将基层组织纳入限养管理体制，没有形成综合管理的整体格局，也使得日后的管理工作难以到位。再比如，养犬收费问题。《限养规定》用高收费来达到限制养犬的目的，这在当时的立法背景下是无可非议的。但近几年来，养犬人群呈现出从高收入者向普通百姓过渡的趋势，使得较高的养犬费用超过了大部分养犬户的实际承受能力。于是，养犬户逃避管理，无证养犬的居民大幅度增多。据市公安局统计，截至2002年底，全市共有依法注册犬1396万只，而匿养犬的数量远远超过了注册犬的数量，这不仅加大了各职能部门的执法难度，更给合法养犬户造成了心理上的不平衡，使得部分合法养犬户纷纷效仿，非法养犬的现象一时间难以控制。此外，部分养犬人不遵守社会公德，行为不规范，犬扰民、犬破坏环境卫生等，引起广大群众的极度反感；养犬人与不养犬人矛盾升温，极易激化，甚至发生用毒饵毒犬的恶性事件；有关部门忽视配套管理和服务，在执法管理工作中不注意方式方法，引起群众不满。种种迹象表明，“限养”法规已不适应发展变化了的客观实际的需要，亟待修改。
2003年3月，市十二届人大常委会将修改“限养”法规正式列为本市五年立法规划项目之一，此举立即引起了社会各界和广大市民的高度关注。一时间，养犬的话题不断见诸于各大新闻媒体，大家纷纷建言献策，对此次修改“限养”法规寄予厚望。
二、加强调查研究，广泛征集社会各界意见
由于养犬问题关乎每一位市民的切身利益，为了全面了解本市家庭饲养宠物犬的现状，内务司法委员会从法规立项之初便确定了要最大限度地了解民情、反映民意的方针，将开门立法贯彻始终。
2002年3月，市政府成立了法规起草工作小组，经过一年论证调研，形成《北京市养犬管理规定（草案）》并报送市人大常委会提请审议。随后，内务司法委员会围绕着该草案具体条款的可操作性等问题继续进行调研，并就法规草案广泛征求了各方面的意见。在工作中，内务司法委员会坚持了客观、公正和充分听取群众意见的原则，就调研工作多次进行动员、部署，要求一定要全面反映各方面利益群体的意见，将工作做细做实。
在征集意见期间，全市18个区县人大常委会根据市人大内务司法委员会的要求，分别组织了各种形式的调研，征求基层单位及群众的意见，共提出有建设性的意见125条。
为增强此次调研工作的理论性和科学性，内务司法委员会还特地与北京大学、中国人民大学、中国农业大学、中国疾病预防与控制中心、北京市农科院、北京市畜牧兽医总站等9家大中院校及科研院所取得联系，征询专家学者对城市养犬问题的见解和主张。例如，关于调整多种利益群体之间的关系问题，大部分专家认为：完全的个人自由是没有的，养犬由于势必会占用一定的公共资源，因而必须在不妨碍他人正常生活的前提下进行，这样才能达到社会的和谐统一。因此就要科学合理地调整人与犬、养犬人与非养犬人、养犬人与政府管理之间的关系，通过正确地引导、宣传，来规范养犬者的责任和义务，化解养犬人与非养犬人之间的矛盾。针对2003年上半年流行一时的“非典”所带来的灾难性破坏，内务司法委员会特别就犬对公共卫生的影响征询了公共卫生学家及动物学家的意见。大家一致认为，养犬的最大危害就是人犬共患的疾病，其中狂犬病带给人类的危害最大，已列为我国一类疫病，须实施强制免疫。因而，做好犬只的检疫和免疫工作是科学养犬的重要前提。
为增强法规的可操作性，内务司法委员会又先后征求了公安、工商行政管理、畜牧兽医、卫生、城市管理综合执法组织、进出境检验检疫局等职能部门以及部分社区单位、基层组织和中央单位、驻京部队等对《草案》的意见，了解“限养”法规在执法实践中的经验和不足，力争使修改后的法规能够切实解决本市养犬管理工作中存在的实际问题。与此同时，内务司法委员会还注意利用各种信息渠道，吸收借鉴国内外关于养犬管理的成功经验和做法，取长补短。
为了解与法规关系最为密切的广大市民养犬情况及对养犬法规的意见和看法，内务司法委员会于2003年5月中下旬委托市统计局在全市范围内随机抽取了5000户居民家庭征求意见。结果表明，此次调查中，养犬人占13.5%，其中，城八区比例较低，占7.7%，远郊区则高达36.7%。养犬原因城乡差别较大，城区以养宠物而养犬，而远郊区仍以看家为首要原因。对养犬登记、年度注册的收费标准，34.7%的被调查者认为登记费1000元、注册费500元比较合适，且所占比例最高，其中养犬人群认为此标准合适的所占比重很高，达80.3%。
经过几个月的时间，内务司法委员会集中了各方面的意见，把存在的矛盾、问题、意见摆出来，加以研究论证，最终形成了内务司法委员会的审议意见和修改建议稿。随后，市人大法制委员会将经过初审后的草案修改稿向社会公布，再次公开征求市民意见。广大市民踊跃参与，共来电1124人次，发送电子邮件1331件，网上留言2242件，邮寄和送来信函619件，共计5316件次。应该说，此次修改“限养”法规的过程，不仅是一个立法的过程，更是一次宣传法规、普及法规的过程。广大人民群众通过直接或间接的参与，了解了法规的内容，更了解了法规制定的民主过程。
三、修改“限养”法规的基本思路
此次法规的修改工作，引起社会各界广泛关注，为使法规能够禁得住时间的考验，禁得住广大人民群众的考验，更能禁得住事实的考验，内务司法委员会主要把握住了以下几点：
（一）贯彻落实“三个代表”重要思想，正确反映和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，妥善处理各种利益关系，维护社会的安定团结
养犬问题虽不是关系国计民生的大事，却关乎百姓的切身利益。一方面，养犬人强调犬可以排遣孤寂，增加生活乐趣，主张放开养犬限制，降低登记注册费用。另一方面，不养犬人强调犬吠噪音、犬随地便溺破坏环境，且犬可引发多种疾病，甚至会致人死亡，主张严格限制养犬，调高目前的养犬收费标准。两部分人群对同一问题却有着截然不同的看法，观点尖锐对立。
面对此种情形，内务司法委员会首先意识到这样的对立只是一种人民群众的内部矛盾，并非不可调和。为了找到化解矛盾的切入点，内务司法委员会征求了社会学、公共卫生学、动物学等专家学者的意见，请他们着重从如何看待养犬问题，如何调整养犬人与非养犬人、养犬人与政府管理者之间的关系，养犬对公共卫生的影响等方面进行论证。多数专家认为，养犬属于公民个人的私权利，在民主的社会中，政府不应干涉公民在私人领域内养或不养的自由，但由于公民个人养犬的行为势必会与社会公共环境发生关系，这就要求养犬人养犬不得侵害他人及公共利益，这也就是内务司法委员会最终奉行的准则：在维护公共权利的前提下，尊重私权利的行使。有了这样的准则，摆在眼前的最大困难便迎刃而解了。
（二）体现严格管理、限管结合的方针，做到严管理、低收费、重处罚
新法规给人最直观的印象就是题目的改变，即由现行的《北京市严格限制养犬规定》改为《北京市养犬管理规定》。细看具体条款会发现，不仅是题目在文字上作了调整，整个草案都表露了一种从“限制”到“管理”思路的飞跃，内务司法委员会也认同这种符合时代精神的尝试。首先，从题目上说，无论是“禁止”还是“限制”，都属于“管理”的范畴，只不过是“管理”的方式和程度不同而已。强调“管理”，并不否定“禁止”和“限制”，而且使用“管理”更贴切，更符合立法规范用语。其次，从主导思路上看，随着我国转变政府职能、建立责任政府的深入开展，政府在管理社会事务的过程中，将管理重心下移，注重发挥政府的服务职能。就养犬管理工作而言，政府应从限制人们“养或不养”逐步过渡到引导人们科学养犬、规范养犬，并为养犬人提供一些配套服务等等。从另一方面讲，强调加大管理也是化解养犬人与不养犬人之间矛盾的最好切入点。因为矛盾双方无论是主张放开养犬还是限制养犬，他们对“加强管理”是自始至终就达成了共识的。只有倡导人们依法养犬、文明养犬，对违法养犬行为进行严格执法，加大惩处力度，保证各项管理、服务措施到位，立法本意才能实现，养犬人与非养犬人也才能在社会中和谐相处。
（三）充分发挥基层自治组织以及社会各方面的作用，形成政府部门执法、基层组织参与、社会公众监督、养犬人自律相结合的综合管理机制
内务司法委员会在立法调研的过程中发现，“限养”法规仅突出了各行政部门在养犬管理工作中的作用，而在充分发挥基层组织的作用，加强基层管理方面则不够突出、明确，这在相当程度上影响了养犬管理工作的整体效果。实践中，养犬行为深入到了最基层的居民个人，管理覆盖面广、时间跨度长、工作难度大，单靠行政执法部门负责大量的日常管理工作很难完成，应该充分发挥基层组织的作用，形成执法部门严格管理、社区基层组织密切配合、养犬人与非养犬人协调一致的格局，才能解决这一“老大难”问题。因此，内务司法委员会主张按照社区把关、综合管理的思路，在法规中增加将基层组织纳入养犬管理体制的规定，发挥基层组织的优势，夯实工作基础，以保证法规的进一步落实。当然，也有意见反映，对于人员、经费极其有限的基层组织，很难胜任如此繁重的工作。为此，内务司法委员会专门召集部分居、村委会的负责同志就此问题征求意见。多数意见认为，按照《居委会组织法》、《村委会组织法》的规定，基层组织应协助政府做好工作。如果政府将适量的管理权授予居、村委会，并给与相应的工作经费，再加之各行政执法部门的配合，基层组织应该是有能力承担此项任务的。这样，加强基层组织的作用于法有据，就可以有效地解决管理工作难以到位的问题了。
（四）以人为本，强调人性化管理
为了更贴近百姓，法规特别注重了从养犬人的角度出发，坚持以人为本，强调进行人性化管理。在调研工作中，大多数养犬人提出“限养”法规限制遛犬时间不仅不利于动物生长，更不利于实际执行；禁止携犬乘坐电梯给很多住在高层的老年养犬人带来不便；执法人员在当场纠正违法养犬行为时经常与养犬人发生正面冲突等等。为此，法规中取消了对遛犬时间的限制；规定携犬乘坐电梯应避开高峰时间，并为犬戴嘴套或将犬装入犬袋、犬笼；增加对违法养犬行为的警告程序，减少执法人员与养犬人的正面冲突；增加了公民允许认养收容犬的规定。另外，为了体现人性化管理和服务，还对生活困难的鳏寡老人养犬、盲人养导盲犬、肢体重残人养扶助犬的予以适当照顾，减免管理服务费；每年对犬只免费注射防疫疫苗等，使人们切实感受到了人性化管理的实惠所在，博得了养犬人的一致好评。
四、《北京市养犬管理规定》最终通过
经过为期一年半的调研和广泛征集各方面意见，《北京市养犬管理规定》终于在2003年9月初提交市十二届人大常委会第六次会议再次进行审议并最终通过。市人民政府为了确保法规的贯彻实施，依照《规定》制定了一系列与之相配套的行政规章和文件。有关部门克服种种困难，在《规定》正式实施之前做了大量周密细致的准备工作，为规定的顺利实施打下了基础。
2003年10月15日《北京市养犬管理规定》正式施行。各区县的养犬管理工作纷纷健全了领导体制，建立了执法协调机制，进行了广泛法规宣传，开展了犬只登记年检，进行了犬只免费免疫等。全市养犬管理工作大有改观，正朝着法制化管理的轨道日臻完善。 |
