苏伶俐

　　近些年，随着依法治国方略的确立和我国法制进程的加快，全国人大常委会和各地方人大常委会都更加重视民主立法，各地纷纷举行了诸如立法听证会、法规草案公开征求意见等立法公示工作。从广义上来说，立法公示除包括以上两种形式外，还有法规草案网上公示、论证会、座谈会、书面征求意见、公民旁听常委会审议法规案等多种形式，涉及立法过程中一切公民可参与、实际已参与的环节。2005年，市人大常委会主任会议通过了《北京市制定地方性法规立法公示工作规程》，明确将立法公示定义为“是指市人大常委会在地方立法过程中，将法规草案及其他与立法活动有关的事项，通过一定方式向社会公布，广泛征求群众和其他社会各方面意见的一种工作制度”。本文拟就立法公示的重要意义及进一步做好立法公示工作谈一些粗浅的看法。

　　一、立法公示的特点

　　从以上定义可以看出，立法公示本身有这样几个特点：

　　首先，从时间上来说：立法公示是在立法过程中进行的。这点使它不同于法规公布。法规公布是指法规经人民代表大会或其常委会表决通过后，以大会主席团或常委会公告的形式向社会公布，公之于众的制度。从内容来说：公示的是法规草案及其他与立法活动有关的事项。北京市在《规程》中对此做出规定，主要有：法规草案及说明，法规解释草案及说明，五年立法规划、年度立法计划草案及说明，法规草案的审议（查）意见报告，法规草案的审议结果报告等。从方式来说：多种多样，前面已提到，此处从略。从目的来说：是为进一步提高立法质量。

　　二、做好立法公示工作意义重大

　　（一）做好立法公示工作是落实法律规定的体现

　　关于制定法律和行政法规时的立法公示，《立法法》在第三十四条、第三十五条、第五十八条进行了明确规定。关于制定地方性法规时的立法公示，《北京市制定地方性法规条例》第二十二条规定“列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会和有关专门委员会、常务委员会有关工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。列入常务委员会会议议程的法规案，有关工作机构应当将法规草案印发有关机关、组织和专家征求意见。”第二十四条规定“列入常务委员会会议议程的重要法规案，经主任会议决定，可以将法规草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会有关工作机构”。以上这些规定既是立法机关的重要工作程序，也是公民参与立法的重要依据。

　　（二）立法公示工作是扩大公民有序参与的内在要求

　　党的十六大提出，要扩大公民有序的政治参与，并提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。实行民主立法，做好立法公示工作，在立法过程中充分听取人民群众的意见，让群众充分陈述各自的观点和理由，表明对立法的意见和要求，能够使立法机关与群众进行沟通，增进相互理解，能增强市民的法制观念，提高对该部法规的认同度，便于市民对法规的遵守和执行。因此，立法公示既是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，也是增强法规的针对性和可操作性，提高地方立法质量的有效措施，是进一步推进立法民主，扩大人民群众有序参与立法工作的良方，能够使立法决策更好地体现民意、集中民智、维护民利。

　　（三）立法公示工作是构建社会主义和谐社会的必然要求

　　随着改革开放和市场经济的发展，人民群众的法律意识不断增强，人大立法工作的社会影响越来越大，公民对自身利益的关注更加突出，对立法工作的参与热情日益高涨，对立法的期望值也越来越高。有关国家机关在立法过程中，能够走群众路线，充分发扬民主，增加工作的透明度，虚心听取、广泛收集、认真研究各方面的意见，才能制定出好的法律和法规，人们也才能去自觉地执行和遵守。同时，扩大公民有序的政治参与，能够增进国家机关与人民群众的相互理解和沟通，社会才会更加和谐。

　　此外，立法公示的意义还在于：可以使立法充分反映广大人民群众的共同意志，凝聚多数人的智慧，切实提高立法工作的质量和水平。公众参与有助于政策的切实可行，能够使法规获得人民群众的认同和信任，并得以有效执行。2005年《北京市烟花爆竹安全管理规定》在立法过程中进行了立法听证，由此获得较高的社会评价，并在今年春节期间得以良好实施就是有力的证明。

　　由此，归纳立法公示的意义可以说包含了三个层面。第一，最基础的层面：是决策民主化的标志，充分听取公众意见，集思广益，提高立法质量；第二，中间层：增强公众对法的理解，为法律的实施打下基础；第三，最高层：是民主政治的重要标记，体现和保障公民参与国家管理的权利。这是《宪法》赋予每个公民的平等权利，也正是民主立法、立法公示的核心价值所在。

　　三、北京市人大常委会立法公示的主要做法

　　市人大常委会历来十分重视在立法过程中听取广大人民群众的意见和建议，坚持开门立法，从最初的召开座谈会、论证会征求意见，到立法中的社会调查、网上调查、通过新闻媒体公开征求意见、立法听证和将法规草案在网站上公布等多种形式，扩大社会各界的参与，听取社会各方面的意见，取得了良好的社会效果。

　　（一）法规（立法规划）草案公布，向社会公开征求意见情况（共10次）

　　1、《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》（1993年），征求意见时间30天；来电、来信共计659件次，对法规表示赞成的占75%，表示反对的占16%，态度不明的占9%。

　　2、《北京市严格限制养犬规定》（1994年），征求意见时间25天；来电、来信共计7269件次，提出具体修改意见1192条。赞成限养的占86.2%，主张完全禁养的占9.2%，持否定态度的占4.6%。

　　3、《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》（2000年），征求意见时间20天；来电、来信、电子邮件、来访共计577件次，提出具体意见、建议944条。

　　4、《中关村科技园区条例》（2000年），征求意见时间11天；来电、来信、电子邮件共提出意见、建议56条。

　　5、《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2001年），征求意见时间14天；来电、来信、来访共计73件次，提出具体意见、建议96条。

　　6、《北京市市容环境卫生条例》（2002年），征求意见时间：14天；来电、来信、电子邮件、来访共计2606件次，提出具体意见、建议4446条。

　　7、《2003－2007年立法规划（草案）》（2003年），征求意见时间10天，收到群众意见和建议2081件次；

　　8、《北京市养犬管理规定》（2003年），公开征求意见时间7天，收到市民意见和建议5316件次。

　　9、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2004年），公开征求意见时间7天，收到市民意见8855件次，经过整理将市民提出的意见归纳为31个方面的问题，60%以上的意见被采纳。

　　10、《北京市食品安全条例》（2007年），公开征求意见时间7天，来电、来信、电子邮件共提出意见、建议92件次。

　　（二）召开立法听证会情况（2次）

　　1、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案）》（2004年），确定了群众普遍关注的两个问题，即“机动车负责”和自行车载人问题，作为听证事项，于9月3日举行本市首次立法听证会，直接听取了16位市民的意见。

　　2、《北京市烟花爆竹安全管理规定（草案）》（2005年），就群众普遍关注的两个问题，即确定五环路以内为限放区和在限放区农历除夕至正月十六允许燃放，作为听证事项，举行立法听证会，直接听取了16位市民意见。

　　（三）网上公示情况

　　近两年开始逐渐形成制度。如2005年底，将全民健身条例、城市基础设施特许经营条例、实施气象法办法三件法规草案在市人大常委会门户网站上进行了公示。2006年，共有8件法规草案上网征求了意见。

　　四、进一步做好立法公示需要注意的几个问题

　　（一）要进一步提高对立法公示工作重要性的认识

　　在提高认识的同时，还要摒弃两种错误认识：一种意见认为，立法是国家机关的法定职权活动，不必听取其它方面的意见；还有一种意见，嫌麻烦，并且认为听不听意见，立法者都会出以公心，立法的结果都是一样的。

　　这两种错误认识之不可取的原因就在于：1、立法法等法律、法规对是否应当听取意见及听取意见的形式已作了明确规定，听取意见是法定要求。2、在立法过程中公开征集民意，确实是“迎难而上”。对于立法机关来说，既要保护公民参与立法、维护自身权利的热情，更要平衡多元化的利益诉求，调节复杂的矛盾冲突，的确是很大的挑战和考验。但一部法律或者法规的出台，不光是某个部门或机关的权力与责任，同时也涉及公民的权利与义务。在地方立法中引入公示制度，有助于克服部门利益，充分考虑被管理人、利害关系人的利益。而且现代立法过程，本身就应该是在观点碰撞、矛盾调节、利益平衡中体现最广大人民群众根本利益的动态过程。对征集到的民意进行合理取舍，尽可能地满足各方利益需求和修改建议，使民意真正充分融入立法。3、在现代社会，程序民主是实质民主的应有之义，强调立法公示，就是依靠程序的民主化，来保障立法过程中民意更大程度地参与，使各种利益都有被告知和陈述意见的机会，使法律贴合民意。彭真同志说过：“立法，是在矛盾的焦点上‘砍’一刀。”要“砍”好这一刀，需要倾听：听市民意见，听代表意见，听不同意见，听少数人意见。

　　（二）丰富立法公示的形式，并注意不同形式的区别运用

　　笔者认为，应当按照法规与公众关联的程度采取多种形式实行立法公示。以下主要对三种公示形式作出区分：1、网上公示。应当将其作为立法程序中的常规性工作。所有地方性法规草案在常委会一审前，都在市人大常委会网站或其他有关网站上公示。网上公示是一般要求，对于例外情况，北京市的《规程》也留了一个口子，即“对市政府提请审议的法规案，由有关工作机构报常委会主管副主任同意后”再公示。这样规定比较灵活，留有余地。2、通过新闻媒体公开征求意见。对于一些重要的法规案，特别是涉及公民、法人和其他组织的切身利益，尤其是需要设定普遍性公民义务的特别重要的法规案，除网上公示外，还应采取向社会公布法规草案、公开征求意见的形式。其特点是选择性适用。《规程》规定“经主任会议决定”，可以看作是适用这种形式的一个前提，可以由主任会议统观全局，施以有效控制。从立法成本来考量，不是每件法规草案都需要公开征求意见。比如对法规内容涉及面较窄的，通过召开行政管理相对人座谈会、网上公示就可以，没有必要一定采取公开征求意见的形式。3、立法听证。对于法规内容争议较大的，召开立法听证会，可以通过双方观点的碰撞，辨明是非。笔者认为，要召开好立法听证会，选题非常重要。衡量某项法规是否应当或可以采取召开听证会这种形式征求意见，仅符合“涉及公民、法人和其他组织的切身利益”这一条件还不够，对某一条款的内容，一定应符合“争议较大”这一要素，即应达到“公说公有理，婆说婆有理”。否则，听证时代表的意见“一边倒”，达不到良好的效果。

　　（三）公示内容不应局限于法规草案

　　对法规草案说明、审议意见报告等进行公示，有助于公众更好地理解立法原意，增强立法工作的透明度。加大对法规草案的宣传力度，保证市民能够更多地了解法规草案网上公示、公开征求意见工作的情况及其立法背景、立法目的、调整范围等，使更多市民能够发表有效、合理的意见和建议，便于群众更多地了解法规审议、修改的过程。

　　（四）关于公示意见反馈

　　意见反馈是立法公示中非常重要的一环，既是对提意见人的一种尊重，有助于形成立法中的良性互动关系，又可以使公众进一步了解法规的修改情况，便于遵法守法。《规程》第十三条、第十四条、第二十二条、第二十四条等对意见反馈作出了详细规定。按照市委第二次人大工作会议要求，要“继续推进民主立法，扩大公民对立法工作的有序参与，每一项法规草案都要上网公开；选择与人民群众利益密切相关的法规，通过媒体公布法规草案，征集市民意见”。市人大常委会法制办将认真贯彻市委第二次人大工作会议精神，认真做好立法公示工作，不断提高北京市立法工作的科学化、民主化水平。（作者系市人大常委会法制办公室综合处副处长）