市人大常委会法制办公室

　　一、立法听证的定位

　　（一）现状和问题

　　同其他民主参与的形式一样，听证会具有民众参与的基本功能。自北京市及各地举行立法听证会或其他类型听证会（如价格听证）以来，从媒体报道和其他渠道反映出，当前社会上对于听证的定位存在着偏差和误解。有观点认为，听证会就是决策会，可以决定一切；有的认为目前立法听证会次数太少，应当普及化，形成立法过程中的一种“常态”；还有的认为听证会对听证陈述人意见如果采纳率低或没有采纳就是走过场，流于形式。这些认识实际是不清楚立法听证会的定位，夸大了立法听证会的作用，将其推向了绝对化，同时也忽视了我国立法活动中长期实践着的其他多种民主形式所发挥的作用。这些错误认识容易误导公众。

　　（二）建议

　　制度设计是为了实现一定的目标，在实现目标过程中可能有多种路径可以选择，每种不同的路径承载着各自不同的功能定位。因此，对于路径功能定位的正确判断，有利于最后价值目标的实现。立法要倾听群众意见，制度设计和渠道也是多种多样的。诚如二十余年来北京市在民主立法实践中，不断推进立法中公众参与的进程，采取多种形式，扩大公众有序参与，已采取的形式有：立法调查研究、座谈会、专家论证会、书面征求意见、全文发布法规案征求市民意见、人大代表列席和市民旁听常委会会议、直接委托有关机构起草法规、立法规划广泛征集市民建议，聘请和咨询法制建设顾问、建立立法咨询专家库听取专家意见及听证会等。可见，立法听证仅是众多公众参与立法形式当中的一种。立法听证同其他民主形式比较有一定的优势，但不是绝对的。例如，从收集信息的总量来看，立法听证显然不如将法规草案向社会公开征集意见；对于意见是否理性，立法听证与公开征求意见相比而言有优势，但与专家论证会相比则不一定；对于意见是否全面，如果将座谈会对象选择范围加以拓宽，也可能达到同样的效果。所以，民主形式各有所长，我们不能顾此失彼，将立法听证的作用绝对化，而是应当充分认识各种民主形式的优势，根据法案内容的需要，恰如其分选择相应的民主形式听取民意。

　　立法听证会是获取民意的渠道之一，它应当主要运用在：当立法者在制定会影响到公民具体利益的行为规则时，必须听取利益相关人的意见，且利益相关人意见分歧较大，立法者需要对实体问题作出判断和裁量时。在这种情形下，听证会能发挥更好的作用。听证机构举行听证会的目的，是要听取陈述人的意见，听取意见时关键是要听意见的合理性以及理由是否充分。由此可见，举行立法听证会不需要追求数量，关键是看法案内容是否适宜听证这一民主形式。

　　听证会后形成的听证报告，其中的处理意见应当作为决策参考，而不能作为决策的依据，因为只有人大及其常委会享有最终的审议决定权。从国外实践做法看，一般也是将立法听证定位为咨询性机制，立法机关并没有义务接受咨询的结果，完全可以作为参考。但是，不作为决策依据并不意味着对陈述人发表的意见不重视，而是一定要对陈述人发表的意见特别是反对意见认真研究，合理的应当采纳，未采纳的，应当在听证报告或法规审议报告中予以说明，增强立法听证意见处理的说理性和公开性。同时应注意，采取听证会这种形式，必须先听证后决策，而不能为走形式，先决策后听证。

　　二、立法听证规则

　　（一）现状和问题

　　立法听证作为一种立法的民主制度而言，是不能脱离程序而存在和发挥作用的。2000年《立法法》将立法听证引入了立法程序，标志着立法听证制度在立法领域正式确立。但《立法法》对立法听证内容、程序规定存在法律空白。为使北京市举行立法听证有章可循，2004年北京市人大常委会主任会议通过了《北京市人大常委会立法听证规则》，因为不是以法规形式出台，因此透明度不高。《立法法》颁布后，立法听证在全国各地蓬勃发展，各地纷纷制定各自的立法听证规范，主要有三种形式：一是在“立法法规”中对听证作出规定。《立法法》颁布后各地相继制定或修改“立法法规”，大部分省市在“立法法规”中对听证作出原则性规定，如吉林省、湖北省。二是制定“一次性”的听证会程序。即在每次举行听证会前制订一次性的立法听证程序或具体工作方案，如广东省。三是制定专门的立法听证规则。从性质上看，可以分为两种：一种属于地方性法规，如山东省、甘肃省、深圳市等；另一种是主任会议或人大有关委员会通过的内部规范性文件。由主任会议通过的有上海市、浙江省、江西省等；有关委员会通过的有安徽省、河南省、重庆市等。从上述整体看，立法听证的规范化、制度化程度不高。从规则看，内容较为原则，规则性不强，随意性较大。

　　（二）建议

　　立法听证与其他民主形式相比较，最大的特点在于它的公开性和程序性。立法听证要求实行“五个公开”，分别是听证规则和程序公开，听证内容公开，听证陈述人的选定公开，听证过程公开，听证结果公开。五个公开决定了立法听证会具有透明度高的优点。正因为听证会完全是公开的，才能引起公众对立法更广泛地参与，并使立法处于社会监督之下。因此，立法听证规则应当公开，方便公众查询和了解有关内容和程序，而内部的工作规范，没有法律效力，不便公开，公众也无从知晓。为了保证听证会的公正、客观，举行听证会还必须有一系列较为严格、规范的程序。所以，在实践条件成熟的前提下，应当以法规形式出台立法听证规则，向社会公布，增强透明度，并且制定的规则实体内容方面应当规范具体，程序方面应当操作性强。

　　三、立法听证的范围和听证事项的选择

　　（一）现状和问题

　　立法听证的范围，是指就哪些立法项目或一个立法项目中的哪些问题举行听证会。从国外实践来看，立法听证通常在两种情况下举行：一种是当收到大量有关立法问题的提案后，要决定某项提案是否提交议会审议，常常需要举行听证会，作为决定一项法案命运的依据；另一种是就某项议会正在审议中的法案举行听证会，以决定如何修改该法案或为议会辩论该法案提供基础。而从北京市两次听证实践来看，都是在后一种情况下采用，即对在审议中的法案的某几个问题举行听证会，以作为修改法规的参考。

　　对法案中的哪些问题需要听证，哪些不需要，在实践中各地可以根据具体情况来把握。《北京市人大常委会立法听证规则》规定的立法听证的事项范围主要包括以下几方面：一是涉及当地经济、社会发展中的重大问题的。二是涉及社会公众普遍关注的热点、难点问题的。三是涉及公共利益或者不同利益群体之间利益冲突，对相关组织或个人的正当权益有较大影响的。四是各方面意见分歧较大，需要进一步收集信息、了解民意的。可以看出上述规定是对听证事项不同方面特点的概括，非常原则。各地的规范大致与此一样。但从实际操作层面上看，有一些内容值得商榷。如经济、社会发展中的重大问题一项，因为涉及当地经济、社会发展中的重大问题需要有较为深厚的知识背景和具备宏观决策能力的公民作为听证陈述人，普通公民一般很难胜任，因此虽然各地将此内容纳入规范的较多，但实际操作中却较少选取。

　　（二）建议

　　立法听证的范围选择方面，应明确立法听证是为完善法案举行，而不应是决定法案立与不立的命运。因为根据《立法法》第三十四条规定，“听取意见可以采取听证会形式”针对的对象是“列入常委会会议议程的法律案”。因此，根据这一规定，应当仅就法案有关内容是否完善作为听证事项，而没有必要通过听证会对是否立法作讨论。至于法案必要性问题，在实际工作中可以通过立法项目论证、立法计划的确定提前解决，而不是在审议环节开始后再做讨论。

　　立法听证事项方面选题很重要。听证效果的好坏、听证质量的高低，选择公民适宜参与的听证事项进行听证至关重要。如果选择的听证事项是公民没有兴趣、不关心，或者是个人能力达不到，无法发表意见的，会出现报名参加的陈述人寥寥无几，就会影响到听证的效果。

　　选择听证事项的原则基本上是选择普通公民能够理解、与自身切身利益关系密切并有能力发表意见的问题。考察许多省市举行过的听证会，有三个内容较为集中：一是有关道路交通问题，北京市、天津市、江西省等十个地方举行过；二是有关消费者权益保护问题，浙江省、天津市等七个地方举行过；三是与居住有关的房屋拆迁、物业管理问题，上海市、沈阳市、江苏省等十个地方举行过。这三个事项集中代表了各地对听证会内容范围的认识，即涉及面广、与人民群众有切身的利害关系的法规案。一般而言，人们对待某一事务的注意力和关切程度与该事务与其私人利益的远近密切相关，越是贴近公众生活、对公众利益影响越大的法规，公众的参与热情就越高，且发言权也应越大。从利益的角度讲，是切身利益，即公众最现实、最关心、最直接的利益。从涉及的面来讲，涉及面较大，关注的公众多，因此更为重要。上述三个各地较为集中选择的听证事项，每个公民都可能是利害关系人，且利害关系相当紧密。因此，对涉及民众切身利益的事项，公众关注度高，参与程度深，应是立法听证关注的重点。

　　四、立法听证的时间选择

　　（一）现状和问题

　　在整个立法过程中的哪个阶段应当举行立法听证，《立法法》对此没有要求。北京市两次立法听证会都是在常委会一审后二审前，由法制委员会在统一审议环节召开的。从外省市看，还有在起草阶段举行的，如广西自治区政府法制办就《广西壮族自治区道路交通安全条例》举行立法听证会。也有在起草阶段和审议阶段都举行的，这种情况很少，如重庆市政府法制办和重庆市人大常委会法制委员会分别在起草和审议阶段就《重庆市限制燃放烟花爆竹条例》举行听证会。从理论上说，回应型立法要求立法听证的制度安排具有开放性，应当允许在立法过程的不同阶段都可以进行听证，也应当允许就同一立法多次进行听证。但问题是，不同阶段的听证主体不同，实施听证的效果和效力也不同。在法案起草阶段，矛盾、问题暴露不集中、不充分，这阶段举行立法听证，听证事项可能不是主要矛盾或焦点问题，可能导致听证会仅能发挥征求意见的一般作用，不利于立法听证更好地发挥其特点和优势。

　　（二）建议

　　为更好地发挥立法听证的作用，在法案准备上常委会审议至常委会表决通过前的阶段，举行听证会更容易发挥效能，因为这时的法规草案已经相对完善，经过前期采用的其他民主形式听取各方面意见，立法中的矛盾和问题更突出显现出来，集中矛盾焦点问题，再举行立法听证，能取得较好的效果。以北京市道路交通立法听证会为例，在听证会之前，根据主任会议的决定，先将征求意见稿向社会公布，公开征求公众意见。此时，在尚未公开征求意见之前，对于法规草案中哪些事项作为听证事项并没有把握，但随着征求意见和调查研究工作的深入，主要矛盾渐渐明朗。公开征求意见期间，意见征集组共接收电话、电子邮件、网上留言总计8855件次，公众普遍关注的问题主要有：机动车与非机动车和行人之间发生交通事故的赔偿责任，自行车、电动自行车和残疾人机动轮椅车载人，道路资源配置，公交车进出停靠站以及法律责任。其中，对道路交通事故的赔偿责任问题的意见约占意见总数的65％，对非机动车载人问题的意见约占意见总数的5％。最终这两方面的问题被确定为听证事项。可见，听证要与其他民主形式相配合，在其他民主形式基础之上再召开听证会为好，而不是一开始就采取听证会的形式。

　　五、听证陈述人

　　（一）现状和问题

　　听证陈述人，是指出席听证会并就听证事项发表陈述意见的人员。比较参加听证会的其他各方，听证陈述人在立法听证会上处于核心角色，陈述人是否具有全面性、代表性，以及陈述意见的质量决定了听证会的成败。各地的立法听证规则都对听证陈述人的范围作了规定，大体可以归纳为以下三类：一是与立法听证事项有利害关系的公民、法人和其他组织。二是了解立法听证事项的专家。三是与法案内容有关的国家机关。在国外，一般也是由上述三类人员参与听证会。

　　1、公民、法人和其他组织。上述三类人员中，与立法听证事项有利害关系的公民、法人、其他组织和后两者在身份上相比较，是普通的听证陈述人。从扩大公众有序的政治参与的角度出发，普通听证陈述人的参与既是举行立法听证会的主要目的，同时也体现了举行立法听证会的民主意义。在立法听证会中，普通听证陈述人不可或缺，并且在人数上一般也占优势。

　　从各地实践看，公民以个人身份报名的较多，法人和其他组织报名的很少。北京市两次听证会的陈述人主要是报名的公民，道路交通安全听证会占68%，烟花爆竹安全管理听证会占100%。但两次都没有社团法人或者企业法人、其他组织的代表作为听证陈述人出席。虽然在北京市听证规则中规定了法人可以参加，两次听证会报名公告上也规定了有关法人可以报名参加，但两次听证会没有以法人、其他组织名义主动报名参与的。理论界有一种观点认为：公民个人立法信息缺失、组织性较差，而社会组织、团体往往由精英主导、代表性广、信息充分、组织性强、知识水平高、与立法决策者的沟通能力强，主张立法听证会以组织团体参与为主要形式，以个体参与为辅助形式。全国个税听证会中，有这方面的尝试，由全国总工会的代表出席为工薪阶层代言。各地听证会中，也有少数听证会中有代言形式的出现，如消费者协会出现在消费者权益保护听证会中。

　　2、专家。从北京和各地的实践来看，专家出席立法听证会成为一种较普遍的情况。具有专业知识的专家的参与，能够在一定程度上提高陈述意见的科学性，提供与听证事项有关的理论上的视角。但是否所有的立法听证会都需要有专家参与，没有强制性要求，各地实际操作情况也不一样。北京市道路交通立法听证会有大学教授和律师的参与，烟花爆竹安全立法听证会则仅有普通听证陈述人的参与。这主要是考虑到听证事项的内容有所不同，道路交通安全立法听证会中有关的事故责任问题有一定的专业性，禁止燃放烟花爆竹的地点和时间问题专业性不强。《北京市人大常委会立法听证工作规则》规定，专家比例不多于听证陈述人的三分之一。全国及各地在实践中，专家的数量相对于全部听证陈述人的数量来说，所占比例也相对较小。北京市举行的道路交通安全听证会专家占18%；全国个税听证会专家占21%。实际上，某种程度上，公众也更愿意听到专家的声音。但实际问题是，专家主动参与听证会的积极性并不是很高。

　　3、与法案内容有关的政府机关。与法案内容有关的政府部门或其他国家机关的代表是否作为听证陈述人参与立法听证会，在实践中分歧较大。北京、天津、重庆等地所举行的立法听证会上没有与法案内容有关的政府部门或其他国家机关的代表作为听证陈述人。但各地如上海、海南等地举行的一些立法听证会中，有政府相关部门的负责人作为听证陈述人参加。北京市道路交通安全立法听证会中虽有公务员参加，分别来自海淀法院、宣武交通、教育部办公厅，但是仅仅以熟悉听证事项的公务员个人名义参加，而并不能代表所在机关的意见。

　　（二）建议

　　在听证陈述人的范围确定上，应当形成以普通听证陈述人为主体，专家为辅助，有关利益群体积极参与的模式。对于不同听证陈述人，可以采取不同的参与方式。对于公民个人，采取公民个人自愿报名的方式为主；如果法案内容涉及有利益群体，但利益群体又没有报名情况下，应当采取邀请的方式促其参加，代表利益群体发表意见。如就消费者权益保护问题举行听证，消费者协会应作为消费者的代言人陈述意见，这样更具有广泛性、代表性和公正性。听证会也应当有专家作为陈述人，从专业角度发表意见，专家既可采取报名的方式，也可采取邀请的方式。政府部门代表应当出席听证会，但不应以陈述人的身份出现，可在听证开始时增加一环节，由政府部门先就听证事项内容依据作说明。因为听证事项一般是政府报送的草案中规定的内容，对于为什么作出这样的规定，其依据何在，政府部门可以说明，公开决策初步依据，起到说明和释义的作用。这样做有助于公众了解，也能够增强决策的透明度，接受公众的质疑和监督。但如果政府部门代表以陈述人的身份出现，会产生与其他陈述人地位不平等的问题。（本文摘自2006年市级重点调研课题）