市人大常委会法制办公室

　　党的十六大提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的奋斗目标。吴邦国委员长多次强调,“要真正把提高立法质量摆在更加突出的位置，把新时期的立法工作提高到一个新的水平”。提高立法质量是地方立法始终面临的重大课题。

　　一、建立地方性法规质量评估机制是必要的和可行的

　　地方性法规是国家法律体系的有机组成部分。自1979年法律赋予了省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的职权，截至2003年底，北京市人大及其常委会共制定地方性法规227项（次），其中现行有效的法规127项。立法工作取得了显著的成绩。但同时，我们也清醒地看到，当前立法工作面临的形势更为复杂，承担的任务更为艰巨。人民群众对于立法质量的要求超过了以往，立法工作的主要矛盾从改革开放之初着重解决“无法可依”的问题，转换为更加注重提高立法质量的问题。

　　对比新的要求，在立法质量方面还存在一些不容忽视的问题，在立法质量方面还没有一套科学客观的指标体系，立法质量的评估工作没有形成一套完整系统的机制，没有明确的操作规程，对一些法规质量的判断常常难以达成共识。这些问题影响着地方性法规的实效性、严肃性和权威性。

　　从立法实践看，对于立法质量的把握主要在三个阶段：一是立法程序开始前对所要制定法规的必要性、可行性，法规内容的设计和所要达到的目的进行预测和分析，确定是否需要启动该项立法程序，这是从源头上把握立法质量。二是立法过程中对法规草案内容的成熟度、出台时机等方面情况进行考察和评价，主要准确把握立法的主要矛盾，认真研究立法需要解决的主要问题，将法规草案中的质量瑕疵在通过前予以消除，为法规的审议通过和顺利实施奠定良好基础。三是法规实施一段时间后对其质量进行评估，主要是对法规实施的实际效果、存在价值进行的考察，通过这种考察，对该法规是否应当继续执行，或是否需要修改、解释、废止作出判断，并相应及时调整立法工作。

　　在认真总结以往经验的基础上，明确地方立法的质量标准，形成对立法质量研究和评估的必要工作制度，开展对立法质量的评估，是必要的也是可行的。

　　二、地方性法规的质量标准

　　对法规质量进行评估，首先需要确立地方立法的质量标准，它是把握、评估法规质量的准则。对法规的质量进行评估，可以从单项和整体两个方面进行。

　　（一）单项法规的质量标准包括六个方面：

　　1、合法性标准

　　合法性标准是地方立法的首要标准。法规的合法性标准主要包括以下两个方面：

　　（1）立法主体和程序的合法性。

　　立法的主体和程序都有严格的法定要求。《立法法》和《北京市制定地方性法规条例》对法规草案、修正案、表决稿的提出主体和审议、表决、公布和备案等行为都规定了明确的主体。非法定主体所从事的行为不能产生法律效力，法定主体超越职权所进行的行为也不具有合法性。同样，立法过程中，调研、立项论证、起草、审议、公布、备案等各个程序环节都有其特定作用。省略或者简化立法程序，就会影响到法规质量，甚至使立法行为失去合法性。所以，由法定主体严格按照法定程序进行立法活动，是提高立法质量的重要保障。

　　（2）立法权限的合法性。

　　第一，《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分。对于《立法法》明确规定的中央立法权限范围内的事项，地方性法规不应规定。

　　第二，地方性法规的规定不得与宪法和法律、行政法规的立法宗旨、原则和精神相抵触，也不得与宪法和法律、行政法规的具体规定相抵触。在法规起草、审查、审议过程中要更加深刻地领会上位法的立法宗旨、原则和精神，更深入地分析本地区的实际情况，将法规的具体内容与上位法的规定更好地融合和衔接。

　　第三，法规设定、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容不得违反《行政许可法》及有关法律、行政法规有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。

　　第四，法规规定的法律责任不得违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政法规的规定。法律责任是法规的重要组成部分，是对当事人权益、对法规的贯彻实施具有重大影响的内容。地方立法应当按照相关法律、行政法规的规定，科学、合理地规定法律责任。

　　2、必要性标准

　　必要性是法规存在的前提。根据评估时机不同，对立法必要性的考查内容有所不同。法规通过前的立法必要性，考察的是当时条件下是否需要制定该法规；而法规实施后进行质量评估时的考察则是法规继续存在或者是否需要修改乃至废止的必要性。必要性具体表现为四个方面：

　　（1）法规所调整的事项可以用法律手段来规范，用其他手段替代达不到最佳效果。

　　法律规范与其他社会规范和控制手段，如道德、风俗习惯、乡规民约、组织规章等，有着各自的适用范围和领域，相互补充，不可能也不应当相互取代。法律并不能解决所有的社会问题，法律的干预是有代价和成本的。只有适合用法律手段来规范的，并且用法律规范进行调整是有效率的事项，才应当立法。

　　（2）法规所调整的事项确实存在着立法空间，法规的内容与法律、行政法规和其他法规之间一般不重复。

　　每一项法规都有自己的调整范围，不同法规之间在调整对象上不应当有很多交叉，更不能互相矛盾，否则，会在适用上造成困难，使人无所适从。地方立法要在充分把握相关法律、行政法规和其他法规调整范围的基础上，研究确定该法规是否有发挥作用的适度空间。

　　（3）法规所调整的事项属于本地发展过程中面临的重要问题、与人民群众利益密切相关的重要事务。

　　地方立法应当切实保障人民利益，保障地方各项事业的发展。制定法规应当贯彻以人为本的要求，根据本地的实际需要，研究解决本地发展过程中所面临的重大问题。

　　（4）法规所针对的问题目前已经有所体现，并且根据形势的发展将来在社会中可能比较突出；法规规定的制度、措施和规范所依据的实际情况是真实、准确、完整和充分的。

　　立法只能适度超前于现实，而不能脱离现实，它所规范的事项应当是反复多次发生、有规律可循、带有必然性的。法规设计和规定的行为规范和管理制度、措施应当建立在对现有实际情况的深入研究和合理预测的基础之上，其所依据的基础材料和相关数据必须是真实、准确、完整和充分的。

　　3、地方特色标准

　　突出地方特色，既是地方立法应当把握的原则，也是衡量立法质量的重要标准。所谓地方特色，是指法规所规范的事项是本地特有的、比较突出的问题，或者法规所规范的事项虽不具有独特性但解决问题的手段有本地的特色。北京作为首都，是全国的政治、文化中心，所面临的问题和采取的措施都与其他省市不完全相同。在这层意义上，解决地方特色问题，一般可以从两个方面努力，一是从本市实际需要出发，选择那些符合首都城市性质和功能特点的立法项目，如中关村科技园区条例、两库一渠条例、技术市场条例等；二是注意总结本市改革发展实践中的成功经验，加以提炼并规定到法规中。

　　4、可操作性标准

　　法规的可操作性体现在五个方面：

　　（1）法规的适用范围是否准确。

　　法规适用范围的界定包括纵向权力分配和横向范围分割两个方面。纵向权力分配主要是指法规要处理好地方立法与中央立法的关系以及中央与本市在管理权限上的分配。作为首都，北京市在管理权限上存在着与在京中央有关部门、部队系统的关系协调问题，如果规定了本市无权管理的事项，则整个法规从一开始就会陷入无法操作的境地。横向范围分割指不同法规之间在调整范围上的协调和互补，不同法规之间在调整对象上应当相互协调，原则上不应当重复，以减少适用中的混乱。

　　（2）管理者的行政管理职责是否规定得清楚、得当。

　　根据立法权限，地方性法规所规范的内容绝大部分是行政管理方面的，法规中行政管理部门的职责划分是否清楚、得当，是行政管理职责履行的前提。明确划分管理职责要做到管理层级明确，要把各级政府及其部门纵向权力分配明确规定在法规中，同时还要使同级政府部门之间的职责分工明确，以保证法规的贯彻实施。

　　（3）法规所设定的行为规范是否符合人民群众的需要。

　　设定行为规范是法规调整社会行为的主要手段。如果法规所设定的行为规范不实事求是，脱离人民群众的实际需要，就会使行为人或者无所依从，或者无视法规的规定而违法，使法规的权威性受到严重挑战。因此，法规设定的行为规范应当充分反映和尊重民意，以便于人民群众掌握、遵守和运用。

　　（4）法律责任是否合理、可行。

　　设定合理、可行的法律责任是指：第一，法律责任的性质、种类、轻重等应当与违法行为的情节、损害后果、过错程度等相当、均衡；第二，对人们的行为所规定的法律责任是必须的、适度的；第三，对于一些重大的违法行为，应根据违法者实施该违法行为的收益、违法行为造成的损害和代价等因素，在坚持合法性的前提下确定成本最小、效益最大的责任方式。

　　（5）法规中的实体性规定是否有必要的程序保障。

　　程序性规定是实体性规定得以落实的保障。但是长期以来存在重实体、轻程序的立法倾向，往往把程序当作工作中的具体问题，而不作为立法问题来对待，许多很好的实体性规定，因缺少程序而无法落实。这是影响法规可操作性的一个重要原因。增强法规的可操作性，必须高度重视程序性规定，把必要的程序性规定放到与实体性规定同等重要的地位。

　　5、规范性标准

　　法规内容需要以适当的形式为载体。法规表述是否规范、严谨、准确，不但影响法规质量，也对法规的贯彻实施具有重要影响。为了规范法规表达技术，2004年市人大常委会主任会议在总结立法经验的基础上，研究制定了《北京市制定地方性法规技术规范（试行）》，对法规结构、内容、语言、有关文件等方面的技术问题进行了全面规范，成为指导立法工作的重要技术规则。今后，需要在工作中认真贯彻，并根据实践，不断修订完善，使立法技术达到一个较高的水准。

　　6、实效性标准

　　实效性本身并不是法规质量，但它是法规质量的直接反映。通过分析和研究法规实施的实际效果、存在的问题、产生问题的原因及相应的解决措施，可以发现法规自身存在的问题，从而为研究法规质量、完善法规奠定基础。实效性主要包括以下三个方面：

　　（1）对违法行为的制约效果。对违法行为的制约效果可以通过违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数两个方面来体现。如果随着法规的实施，违法行为的数量没有明显变化甚至增多，则需要研究法规的规定是否存在问题，比如是否有对违法行为的界定不清、规定的措施不符合社会需要、法律责任和制裁措施不够严厉等问题。

　　（2）执法效果。执法效果可以从三方面检验：第一，行政部门对违法行为的认识和执法的自觉性和积极性；第二，法规在实施的不同阶段的执法频率；第三，针对行政部门的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。如果法规在实施一段时间后，上述几个方面没有明显改善，在排除了执法行为的主要原因后，法规自身可能存在影响执法效果的问题。如法规所规定的行政部门的管理权限划分不够清晰、明确、合理，法规所规定的措施和程序不符合社会需要等。

　　（3）社会公众对法规实施的感受。社会公众对法规实施的感受体现为对法规的熟悉程度、遵守法规的自觉性、对法规所调整领域的社会秩序状况的看法等方面。只有那些真正被社会公众认可、被人们自觉遵守的法规，才是高质量的法规。

　　（二）地方性法规的整体质量标准

　　地方性法规的整体质量，是指一个地区的立法总体规模和结构、总体效益的总和。法规的整体质量标准包括以下五个方面：

　　1、立法规划和立法计划的制定和完成情况；

　　2、立法决策与改革发展稳定决策的结合情况，已经制定的法规对推动本地区的经济、政治、文化建设和社会全面进步的作用；

　　3、法规是否从整体上基本满足了本地区的社会需求，对社会生活的规范是否有重大空缺，应当制定且有条件制定的法规、人民群众有迫切需要的法规是否制定了；

　　4、不同法规在调整对象、调整方式、立法技术上是否协调、互补、统一；

　　5、单项法规的质量情况。

　　三、建立法规质量评估工作制度

　　在实践中，对法规质量的评估，是客观存在的。但是，从立法的各个环节看，在对法规质量的把握上还存在一些需要解决的问题。当前有必要把它上升为一种保障地方立法质量的工作制度。

　　（一）完善法规立项论证制度，从源头上把握法规质量

　　对法规质量的预期评估是提高立法质量的第一个重要环节。对立法必要性和合法性的判断决定了该项法规是否能够进入立法程序。从立项论证工作的实际情况看，还存在着几个方面的问题：1、立项论证工作缺乏统一的规程，法规的立项论证工作虽然已经开展多年，但到目前为止，尚未形成明确的立项论证工作制度。2、市人大常委会有关机构与市政府相关部门加强沟通、协调的工作机制需要完善。3、立项论证工作缺乏明确的标准，有些法规的立项论证工作不够深入。因此，为了进一步提高立法质量，需要加强对法规质量的预期评估，使法规的立项论证真正成为保证立法质量的第一道关口。

　　（二）重视起草法规过程中的质量评估，以正确的质量标准指导法规制定工作

　　法规经过立项论证，进入起草、修改、审议、公布阶段，这是法规产生过程中的主要阶段。法规质量的过程评估，就是要在此阶段中，按照法规质量标准，对法规草案进行审查，发现问题，及时修改完善。在此过程中需要解决好以下几个问题：1、加强常委会组成人员和立法工作人员的培训和学习工作，掌握立法质量、立法技术的相关知识。2、研究制定法规草案起草、审查、审议的指导性标准，明确法规草案质量要求，使起草部门、审查部门、审议主体对法规草案质量的把握有据可依，使立法工作有针对性，能够集中精力解决主要问题。3、继续推进立法民主，使扩大公民有序参与立法工作制度化、规范化。

　　（三）重视对现行有效法规跟踪质量评估，使法规更加适应首都改革开放和现代化建设的需要

　　目前，本市现行有效法规中，还存在一些已经制定多年，与当前的社会生活实际状况和国家法律制度明显不相适应的法规，但却一直没有得到修改或者废止。开展对现行有效地方性法规的质量评估，将有助于及时发现和解决此类问题。

　　四、做好法规质量评估工作，提高立法质量的几点建议

　　建立和完善法规质量评估工作制度，提高立法质量，在近期内需要做好以下几个方面的工作：

　　（一）建立地方性法规的立项论证工作制度

　　立法规划、立法计划和单项法规的立项论证共同构成了地方立法工作的源头。为了从源头上保障地方立法的质量，需要进一步加强对每个立法项目的立项论证工作，要明确论证的标准、程序和要求，从制度上保证重要的、急需的、条件成熟的法规适时制定。

　　（二）制定衡量法规质量的科学客观的质量标准体系

　　在广泛征求各部门、有关人员意见和建议的基础上，研究制定相对明确、完整、具备可操作性的法规质量标准体系，并以其为基础，根据立法过程不同环节的特点和要求，制定法规草案起草、审查、审议的指导性质量标准，以指导立法工作。

　　（三）完成《法规质量评估工作规程》的制定

　　要尽快制定《法规质量评估工作规程》，明确工作程序，使法规质量评估工作有章可循。

　　（四）开展法规质量试评估工作

　　在完成质量标准体系和工作规程制定工作的基础上，启动对现行有效的法规的质量试评估，总结经验，完善工作制度和质量标准体系，并及时进行相应法规的修改、废止、新立工作。（本文摘自2004年市级重点调研课题）