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索连生
一、北京市人大常委会民主立法的实践
（一）实践历程
北京市人大常委会自1979年12月成立以来，其立法工作已走过了26年的历程，现行有效的地方法规共有128项。在多年的立法实践中，北京市人大常委会坚持走群众路线，在保障人民群众通过多种途径有序参与立法方面做了许多积极的探索，取得了一定成绩，尤其是近几年，更是迈出了很大步伐，有了显著发展。到目前为止，北京市人大常委会的民主立法大体经历了以下三个阶段：
1、起步阶段（1979年-1992年）。1979年7月五届全国人大二次会议通过的地方组织法，赋予了省、自治区、直辖市的人大及其常委会在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不相抵触的前提下，制定和颁布地方性法规的权力。1982年12月五届全国人大五次会议通过的宪法，则以国家根本法的形式进一步确认了省级国家权力机关的立法权。从1979年起，各省级人大常委会先后启动了地方立法工作。如同其他省级人大常委会一样，对刚刚成立的北京市人大常委会而言，地方立法还是全新的工作，理论上、实践上都缺乏必要的准备。但是，常委会并没有畏惧困难，边学习、边实践，不断总结经验，认真贯彻宪法和地方组织法，努力行使各项职权，积极落实党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策和中央书记处关于首都建设方针的四项指示，努力发展社会主义民主，健全社会主义法制，立法工作逐步规范。随着地方立法工作的开展，民主立法也开始有所体现，一定程度上提高了立法质量，维护了民主权利，推动了民主政治建设，为民主立法的进一步发展做了一些有益探索，奠定了一定基础。但从总体上看，民主立法的形式还比较单一，社会参与面还较窄，与全面深入地进行民主立法的要求还有较大距离。
2、发展阶段（1993年-2002年）。1992年党的十四大正式提出要“建立社会主义市场经济体制”，并要求“全党都要高度重视法制”，“在本世纪内，努力把适应社会主义市场的法律体系初步建立起来”。1993年3月八届全国人大一次会议通过宪法修正案，把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”等内容写进了国家根本大法。八届全国人大常委会提出了在届内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架的目标。上述情况有力地促进了国家立法特别是经济立法工作，地方立法也随之快速发展。2000年立法法颁布，则为地方立法的发展提供了广阔的法制空间和规范保障。2001年市委召开了第一次人大工作会议，市人大常委会的立法工作有了进一步的政治保证。市人大常委会在建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指导下，全面贯彻落实党的十四大、十五大会议精神，围绕经济建设这个中心和逐步建立社会主义市场经济体制的要求，贯彻“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，坚持实行立法改革同发展决策相结合的方针，加快了地方立法工作的步伐，民主立法取得了明显成绩，社会各界的有序参与程度明显提高，表现在：
一是一些重要法规草案全文向社会公布，征求社会各方面的意见。据统计，这一阶段共有6项法规草案公开向市民征求了意见，包括《禁止燃放烟花爆竹条例》（1993年）、《限制养犬的规定》（1994年）、《北京市奖励和保护见义勇为人员条例》（1999年）、《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉若干规定》（2000年）、《中关村科技园区条例》（2001年）、《北京市市容环境卫生条例》（2002年）。对法规草案公开征集意见这种民主立法形式，人民群众反映热烈，参与积极，为立法打下了良好的群众基础。
二是从1999年10月召开的北京市第11届人大常委会第14次会议起，开始实行公民旁听常委会会议制度。截至2002年，共有665位公民参加了旁听，提出了440条书面意见和建议。旁听工作的开展，增强了市人大常委会与人民群众的联系与沟通，使立法过程进一步公开化、民主化，为法规草案的修改完善提供了很大帮助。
三是支持和保障人大代表参与立法活动，人大代表在民主立法中的作用受到重视。在市十一届人代会会议期间，人大代表共提出有关立法的议案共180件，其中附有法规草案的议案15件，提出法规案8件。在制定或修订的地方性法规中，有12项与代表提出的立法议案和法规案有关，占市十一届人大常委会立法数量（不包括简易修订项目）的245%。另外，在立法工作中，在法规草案征求意见时，市人大常委会还十分注意吸收代表参加，直接听取代表意见。在常委会会议审议法规草案时，邀请部分代表列席常委会会议，亲自参加对法规草案的审议。
四是吸收专家学者直接参加法规起草工作，拓宽法规起草渠道。如，在中关村科技园区条例的起草过程中，就邀请了多位法律、经济、科技方面的专家直接参加起草工作组。专家与立法部门、实际工作部门的同志一起全程进行法规草案起草和调研论证，实现了理论与实践的有机结合。实践证明，专家直接参加法规起草工作，是提高立法民主化、科学化程度的有效途径。
五是普通公民开始较为普遍地参与到地方立法工作中来，通过召开座谈会、来信来访、来电听取有关方面意见的民主立法形式在立法工作中大量使用。如在实施工会法办法的制定过程中，先后召开了40多次不同类型的座谈会，广泛听取了基层工会干部、职工群众、专家学者、人大法制建设顾问、人大代表以及社区和村自治组织、政府部门、司法机关、各类企业事业单位的意见，参加人数近千人，提出意见700余条。这一阶段的民主立法依然存在一些问题，比如民主立法的内容还不够广，民主立法方式还没有大的突破等。
3、深化阶段（2003年至今）。这一时期，全国上下深入贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神；首都各界隆重集会，纪念全国人民代表大会成立50周年；中共中央9号文件转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常常委会制度建设的若干意见》；市委召开了第二次人大工作会议，下发了关于进一步加强和改进人大工作的意见。上述情况都为北京市民主立法的发展提供了有利条件，民主立法渐渐成为地方立法的时代特色，其进步主要表现在：
一是民主立法从内容上开始扩展到源头，市十二届人大常委会五年立法规划项目建议草案也开始公开征求市民意见，立法质量从立项上开始有了民主保障。规划草案在媒体上公布后，社会反响强烈，社会各界广大市民积极参与。在征求意见期间，常委会共收到群众来信、电话和电子邮件2081件次，新提出立法建议221件，合并为立法项目28项，内容涉及本市政治、经济、文化等各个方面，60%以上的建议被采纳。
二是民主立法方式有了新的进展，就涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项举行立法听证会听取不同利益群体的意见成为北京市第十二届人大常委会民主立法中的一个成功经验，产生了良好社会效果。到目前为止，市人大常委会共召开了两次立法听证会。第一次是在2004年，就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》中有争议的两个事项进行立法听证。第二次是在2005年，就《北京市烟花爆竹安全管理规定》立法中燃放时间和限放区域两个焦点问题举行了立法听证会。这次听证会增加了人大代表列席和市民旁听人数，社会效应更加显著。
三是扩大了人大代表在民主立法中的作用。立法机关在办理代表提出的法规案、在立法过程中听取代表意见、审议过程中邀请代表列席参加等方面都有了更加正确的认识，积极性有所增强。人大代表参与立法的热情也有了很大提高。
四是筹建了立法咨询专家库，逐步吸收社会各界精英参加到立法工作中，以充分发挥北京人力资源在民主立法中的作用，使立法的民主性和科学性都能得以体现。到目前为止，市人大常委会建立的立法咨询专家库共吸收立法咨询专家176人。为了规范立法咨询工作，市人大常委会主任会议专门通过了《北京市人大常委会立法专家咨询工作规程》，为今后立法咨询工作的规范开展提供了制度保证。
五是充分运用网络信息化以及其他现代化手段，包括在网上公布法规草案、通过电子信箱收集市民意见、听证会网上直播等，以最经济的方式实现民主立法中的双向沟通，畅通立法信息渠道。
（二）发展特点
从上述内容来看，北京市民主立法的发展具有如下特点：
1、形式越来越丰富。召开立法座谈会已经是非常普通的一种听取意见形式，来信、来电、来访等形式在立法工作中越来越多地得到应用。立法听证会的作用得到了立法机关以及社会各界的充分肯定和重视，可以预见，在将来的立法工作中，这种立法形式会得到越来越多的应用。在民主立法工作中，新闻媒体给予了极高的关注，报纸大量投入使用，电视尤其是网络等现代传媒开始越来越多地发挥作用。
2、公开化程度越来越高。在立法过程中从只在小范围内仅就某些问题公开征求意见到根据不同情况，分别采取不同的方式就立法规划或法规草案全文向社会公示，对热点、难点或有争议的问题向社会公开征集意见，以及将听证会报告向社会公布的发展变化表明，立法工作的透明度程度不断提高，人民群众在立法活动中的知情权得到了越来越有效的保证。
3、社会参与面越来越广。立法不再仅仅是立法机关的事情，社会各界，包括人大代表、专家学者甚至普通百姓开始越来越多地关注人大立法并积极地参与到立法活动中来。不同的群体往往具有不同的利益诉求，立法过程中社会参与面的增加，使立法机关可以听到各种不同的声音，为通过立法平衡各方面的利益打下了基础。
4、民意在法规中越来越多地得到体现。在立法过程中通过各种形式和渠道尽可能多地听取社会各界群众的意见，并对社会各界的意见和建议给予高度重视，在认真分析后，能采纳的尽量采纳，把民意体现在法规的具体规定中，地方法规的民意含量不断提高，从而实现了立法的形式民主与实质民主的有机结合。
二、推进民主立法的几点思考
（一）正确认识民主立法的价值取向
民主立法的价值取向是什么，也就是说我们为什么要进行民主立法？这是开展民主立法首先需要解决的一个前提性的问题。对这个问题的认识如若发生偏差，我们的民主立法工作将来就有可能偏离民主立法的方向甚至背离民主立法的初衷。因此，在新的历史时期，在民主立法工作普遍开展的情况下，提出这一问题，很有必要。
要解决民主立法的价值取向问题，必须首先搞清楚民主立法的价值。关于民主立法的价值，大致有四种不同的认识：第一种认为，民主立法可以为法规的有效实施奠定良好的基础；第二种认为，开展民主立法可以集思广益，提高立法质量；第三种认为，民主立法是对法律规定的贯彻，因为立法法规定了民主立法；第四种认为，开展民主立法可以保障公民宪法权利的实现，有利于发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会。
我们认为，集思广益、提高立法质量、为法规的有效实施奠定基础只是民主立法的一种结果；为了贯彻法律的相关规定进行民主立法是立法机关应尽的法律义务，在立法工作中不进行民主立法就是违法。因此，关于民主立法价值取向的第一、第二种认识实际上混淆了原因和结果之间的关系，而第三种认识实际上混淆了价值和法律义务之间的关系。即使能够将前三种认识作为民主立法的价值取向，这种取向也是浅层次的，不利于民主立法的长远发展。我们赞成第四种认识，因为只有第四种认识才真正抓住了民主立法的根本，是民主立法价值的核心所在，有利于把民主立法活动不断推向深入，促进民主立法的健康和长远发展。民主立法应以第四种认识作为价值取向，各方面工作的开展都应围绕民主权利的维护和民主政治的发展展开。
（二）加大立法信息公开力度
立法信息公开是公民选择参与立法、主动行使民主权利的前提。立法信息不公开，公民在立法领域的知情权将得不到保障；公民将因不知道立法情况而失去民主参与立法的机会，从而使立法失去民主基础。立法信息渠道不畅，不同公民对立法信息的掌握情况差别较大，既会造成事实上的公民之间民主权利的不平等，同时也会增加那些热心于民主立法活动的公民的参与成本。因此，公开立法信息对于民主立法的正常开展和发展非常重要。
从北京市目前的情况看，立法信息公开程度依然偏低，为了促进民主立法的发展，急需加大立法信息公开力度。但是，充分公开立法信息却并不容易。除了传统观念对主观上的影响之外，现实操作上的困难和理论上的困惑也会影响到立法信息公开化及其程度。目前，事实上的情况也正是，虽然民主立法工作已经有了很大的发展，但立法信息公开程度依然偏低，信息公开渠道不畅，立法信息在立法者与其他公民之间不对称，难以满足民主发展的需求，不利于社会各界公民参与立法和民意表达。在立法信息公开方面，目前亟待解决的问题有：一是立法信息公开内容问题，包括哪些立法信息可以毫不保留地公之于众、哪些立法信息应该有所保留甚至是要保密、立法过程中一些带有争议性的深层次的问题是否也可以向社会公开，等等；二是立法信息公开时间问题，包括立法信息公开在不同的阶段有何差别、那些在起初不能公开的信息到立法的最后阶段是否可以公开等；三是立法信息公开范围，包括哪些立法信息可以广泛公开，哪些立法信息只能让人大代表知道，甚至哪些立法信息只能让常委会委员知道等。
在推进民主立法的过程中，上述问题都需要研究和解决。我们认为，凡是有关国家机密、社会稳定、商业秘密的立法信息都应适当保密，可在一定范围内公开，而不宜完全公开；其他方面的立法信息则应尽量扩大公开的范围并且尽早公开，以便及时广泛地收集社会各方面的意见，提高立法质量，保证公民民主权利的实现。为了扩大可公开的立法信息的受众范围，应建立完善的信息沟通机制，加大信息公开力度，促进信息对称。比如，可以考虑充分发挥各种媒体的作用，在报纸或网络上建立诸如“立法网站”、“立法之窗”、“立法专栏”等立法信息平台，也可以考虑在立法机关与执法机关之间建立信息沟通机制，等等。
（三）完善立法决策中的民意采纳机制
民主立法的过程，也是一个贯彻民主集中制原则的过程。在这个过程中，既需要发扬民主充分收集各方面的意见，又需要对各方面的意见不断进行取舍，以便去粗取精、去伪存真。对各方面的意见进行取舍的过程便是集中的过程。因此，这个过程实际上也是一个决策的过程。民主立法决策的范围很广，这里仅就民主立法决策中的民意采纳谈点看法。
我们认为，民主立法决策中急需研究的核心问题便是民意采纳问题，具体而言，即：在广泛发扬民主，充分听取各方面意见的基础上，如何才能合理、充分、及时地吸收各方面的民意，以防止民主立法的形式化或者说纯程序化，从而实现形式民主和实质民主的有机统一。
目前，立法决策中的民意采纳情况虽然有了较大改善，但离民意越来越高的要求还存在一定的距离。表现在：一是不能将征集到的各方面的意见及时、全面地反馈给社会，社会各界缺乏对民意的宏观把握和了解，从而使得民意采纳失去了监督基础；二是不能全面、综合分析来自社会各方面的立法意见，从而影响了立法结果的公正和客观；三是在立法决策过程中，或带着某种倾向或根据个人喜好，有选择地听取立法意见，符合自己意志的一律采纳，不符合自己意志的一律摒弃；四是在不采纳意见时，不能向提出意见的群众更不能向整个社会及时充分地说明不予采纳的理由；五是民意采纳过程不够透明，民意采纳过程本身缺乏公开性和民主性。
造成上述问题的原因，主要有两点：一是一些立法机关或立法者民主立法意识不到位，对民主立法的认识很大程度上还停留在形式民主或程序民主的层面上，对民主立法的实质意义缺乏足够的认识和重视。二是缺乏立法监督，权力机关的立法行为还不能很有效地受到制约。
我们认为，为了促进立法决策中的民意采纳，提高实质民主的水平，在民意采纳过程中，除了提高对民主立法的认识、全面综合分析民意、认真地反馈民意和接受社会监督之外，还应注意以下三点：一是避免先决策，再听民意，杜绝民主立法中的形式主义；二是正确反映和兼顾不同利益群体的利益，在尊重多数人意见的同时，也要注意重视少数人的意见，在各种不同利益之间找出平衡点；三是建立完善的民主立法决策机制，就决策主体、决策内容和决策程序等事项做出规定。
（四）进一步增强人大代表在民主立法中的作用
人大代表是人民代表大会的主体，是人民代表大会制度价值的直接也是最重要的体现者。如果人大代表在人大的各项工作中不能或无法充分发挥作用，人民代表大会制度的作用将大打折扣甚至失去存在的意义。立法是人大的一项非常重要的工作，在民主立法中充分发挥人大代表的作用很有必要。
从北京市的情况来看，人大代表在民主立法中的作用表现得越来越突出，如积极提出法规案，在立法过程中提出立法意见等。但是相比较人民代表大会制度的要求而言，人大代表在立法工作中的作用发挥得还不够，如不能充分发挥代表与选民或选举单位之间的桥梁作用、积极参加立法工作的代表比例较低、提出的法规案质量整体看较低等等。
我们认为，人大代表在立法工作中能否充分发挥作用主要与三方面的因素有关：一是制度因素，即与代表以及立法相关的制度是否为代表在立法工作中充分发挥作用提供了广阔的空间；二是代表自身因素，即代表有无热情和能力参加立法工作；三是观念因素，即立法机关内部各工作部门、人员对充分发挥代表在立法中作用的重要性和意义是否有足够的认识。从目前我国的实际情况来看，以上三个方面都还程度不同地存在着不足，如制度空间较小、代表自身素质没有保证、立法机关的认识不到位等等，从而影响了人大代表在立法中作用的充分发挥。
由于人大代表在立法中不能充分发挥其应该发挥的作用，立法机关为了提高立法的民主性，常常舍近求远寻求其他方面的民意支持。这种情况，既不利于人民代表大会制度建设和民主立法的发展，也会极大地浪费立法成本。因此，我们认为，在提高对代表参与立法作用的必要性和重要性认识的前提下，有必要加强并完善与人大代表相关的制度：一是选举制度，有必要从提高代表素质方面着手，改变现行选举制度中过于强调代表来源的广泛性，而对其代表性的强弱却不够重视的做法；二是人大代表制度，有必要增加专职代表比例，建立代表、代表所在常委会、选民（选举单位）之间的沟通机制，改变现行兼职代表有心无力或事实上不受制约的状态。
（五）建立健全民主立法制度
没有制度难以成方圆，法治建设首先靠的是完善的法律制度，民主立法的发展同样也需要完善的民主立法制度。只有建立起完善的民主立法制度，规范民主立法行为和程序，民主立法中的任意性才会减少，公民民主权利、立法质量才有保障。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该条规定了民主立法制度，但该条的规定非常原则，其立法精神和原则的落实还需要靠工作中的具体制度来落实。目前，民主立法过程中还存在一些问题，这些问题根本上也需要通过建立较为完善的民主立法制度来解决。
我们认为，在提高各方面素质、加强相关理论研究，完善选举制度和代表制度的同时，仅就立法制度而言，目前重要的应完善立法听证制度和立法信息公开制度。在立法听证制度中，主要应就听证陈述人的选择、听证程序、听证意见的处理等方面做出具体规定。在立法听证制度中，既要规定“听”，又要规定“证”，以防止实践中“只听不证”现象出现，从而根本上区别“听证会”和“座谈会”，切实提高听证实效，避免走过场。目前，立法工作中，立法听证正越来越多地得到应用，立法听证规则的制定既有助于立法听证工作本身的制度化和规范化，也有助于民主立法的制度化和规范化。在立法信息公开制度中，主要应就立法信息公开的受众范围、公开的内容、公开的程序、公开的方式等做出具体规定。在立法信息公开制度中，应就逐步加大信息公开力度做出原则性规定，以引导立法信息公开工作向切实保障公民知情权方面努力。
时代在进步，民主在发展，民主立法也在发展。政治文明入宪以及和谐社会和科学发展观的提出，都为民主立法的进一步发展创造了良好的舆论环境和思想准备。我们相信，随着我国经济的发展、公民素质的提高、民主法治建设的推进以及相关制度的完善和相关理论研究的加强，民主立法必将再上一个新台阶，为构建和谐社会、落实科学发展观、促进我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设将提供越来越完备的法制保障。（本文摘自2005年市级重点调研课题，作者系市人大常委会副主任） |
