金生官

　　民主法治是社会主义和谐社会的制度基础和前提条件，实现法治就要确保权力的有效运行和有效制约，通过加强监督，使各级政府自觉接受法律约束和权力机构的监督。严格依法行政，建设法治政府，完善社会主义民主政治，是各级人民代表大会及其常务委员会的重要职责，而审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算并监督其执行（以下简称经济和预算监督），是人大监督的重要组成部分，做好这项工作，对于加强民主法治建设，促进经济社会全面发展具有重要意义。下面结合北京市人大工作实际，就加强经济和预算监督的重要性、监督工作应遵循的原则以及地方人大如何进一步加强和改进经济和预算监督做一些探讨。

　　一、加强经济和预算监督的重要性

　　经济和预算监督是人大财经监督的主要内容，加强经济和预算监督，对于实现人民当家作主，维护宪法法律权威，预防和纠正经济工作中的不当和失误，保障经济社会发展具有重要意义。

　　（一）加强经济和预算监督是实现人民民主的必然要求

　　人民民主是社会主义的本质特征和内在属性，发展社会主义民主政治，保证人民依法行使民主权力，是实现人民民主的基本要求。审查批准国民经济和社会发展计划及财政预算，是人民行使国家权力的重要手段之一，是当家作主的体现。计划和预算获得批准，表明得到了人民的同意和认可，注入了人民的意志，具有了法律效力，政府据此行政才是合法的，遵从民意的。政府接受权力机关对计划和预算的审批监督，就是接受了人民的监督，动摇了这项权力就是动摇了人民当家作主的权力。因此从一定意义上说，经济和预算监督反映了人大财经工作的民主政治功能，是民主政治建设的具体体现，是实现人民民主的必然要求。

　　（二）加强经济和预算监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权

　　人大监督的内容可以概括为监督宪法和法律的实施、监督“一府两院”的工作，简称法律监督和工作监督。经济和预算监督既属于重大事项决定权，又属于监督权。按照宪法和法律的规定，人大审查和批准国民经济和社会发展计划，听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况的报告，批准国民经济和社会发展计划执行过程中的重要调整；审查和批准本级财政预算，听取和审议预算执行情况的报告，批准本级预算执行过程中的重要变更，批准本级财政决算。人大审查和批准计划预算，并监督其执行，实质上是代表人民的意志从计划安排和财政资金方面制约和监督政府的活动，是最高层次、最高权威的监督，不同于党纪监督、政纪监督、社会监督、财务监督和审计监督，更具有国家权力的性质，是宪法和法律赋予的神圣职责。

　　（三）加强经济和预算监督是开展实质性监督的客观需要

　　经济和预算监督的法律规范随着宪法及相关法律的修定经历了一个逐步完善的过程，反映了开展实质性监督的要求。1982年以前的三部宪法对经济和预算监督规定得比较原则，规定全国人大审查和批准国民经济计划、国家预算和决算；地方人大规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算。1982年宪法对经济和预算监督的规定有了很大的延伸。一是除了审查和批准计划与预算、决算外，增加了审查计划和预算执行情况的内容；二是要求审查批准计划、预算方面的报告，对计划和财政部门以及人大自身的要求都提高了；三是赋予了各级人大常委会决定计划和预算部分调整的职权。与此同时，随着《地方组织法》的修定、《预算法》的实施，以及全国人大常委会制定实施了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定，地方人大也逐步完善了经济和预算监督的法规制度，细化了监督的具体内容，有力地推进了经济和预算监督从原则性、程序性向具体化、实质性发展的进程。

　　（四）加强经济和预算监督是保持经济社会协调健康发展的重要保障

　　适应社会主义市场经济要求，提高经济立法质量和经济监督实效，为国民经济持续平稳较快发展提供法制保障，是新时期人大财经工作的基本任务。就经济和预算监督而言，通过审批国民经济和社会发展计划，能够引导生产力合理布局和经济结构调整，促进产业结构优化和国民经济整体素质的提高。通过预算和计划审批，把资金投向经济和社会发展必需的基础设施、能源、原材料等大项目以及教育、科技等领域，弥补市场机制的不足，实现对资源配置的有效调控。因此，加强经济和预算监督，对保持经济社会持续快速协调健康发展具有重要意义。

　　二、做好经济和预算监督必须遵循的原则

　　实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是做好新时期人大工作的指导思想，落实到经济和预算监督中，就要把坚持党的领导、扩大民主监督和依法履职结合起来，努力提高监督实效。

　　（一）坚持党的领导，认真贯彻党的重大决策和工作部署

　　坚持党的领导，自觉接受党的领导，是人大工作的基本前提和根本保证。在计划和预算审批中，党委原则同意的计划和预算草案，经人大审批得到完善，具备了法律效力，使党的主张通过法定程序变成国家意志，保证党的意图得以实现，是人大工作坚持党的领导的具体体现之一。北京市人大在审查批准计划和预算工作中，坚决与市委的决定保持一致，通过增加工作透明度，完善相关补充材料，认真细致地做好委员和代表的工作，保证审批工作高质量、高效率地顺利完成。比如针对代表关注较多的预算安排和预算执行的差距、财政收入与GDP的关系等问题，我们对本市近年财政收支安排与执行的主要数据进行纵向分析，与国家和其它直辖市的数据进行横向对比；同时请税务、财政部门对财政税收结构与GDP的关系进行分析，将这些翔实数据提供给委员、代表，使大家能够更加客观全面、实事求是地评价现状，保证了委员、代表的思想尽快统一到市委决定精神上来，有效地维护了党的主张和人民意志的统一。

　　（二）坚持扩大民主监督，不断提高代表的参与度

　　依法加强民主监督，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。经济和预算监督专业性较强，代表大会审查计划和预算，一般主要由计划预算审查委员会或财经委员会承担，扩大民主监督，就要提高广大代表的参与程度，发挥集体的力量，提高审查的质量。北京市人大主要从四个方面进行了尝试：一是在代表大会期间财经委员会审查计划预算，除了财经委员会委员外，按照熟悉经济工作，了解计划预算业务，具有广泛代表性的原则，邀请24位代表参加审查，加大民主监督的力度；二是在代表大会前财经委员会预算初审时，提前将部门预算提供给其他专门委员会和工作委员会，请他们参与审议，以丰富审查意见，提高审议质量；三是财经委员会每年审批决算的会议和预算初审会议，都与政协经科委共同举行，并在审查中吸收政协的意见反馈政府部门；四是在计划和预算执行过程中，开展执法检查和视察等监督活动，注意扩大代表和部分公民的参与度，以最大限度地落实民主监督的要求。

　　（三）坚持依法监督，努力实现监督和支持的统一

　　人大开展经济和预算监督，应当依照宪法和法律规定的内容和范围，严格依法办事，认真履行职责，不能干涉或代替政府行使职权，以保证政府工作统一高效，努力做到既不失职，又不越权，既有效监督，又支持政府工作，实现监督和支持的有效统一。北京市的做法是提前介入，动态跟踪，为代表大会审批计划和预算做好基础工作。在经济工作监督方面，财经委员会每季度听取统计部门经济形势分析报告；每年7月份听取发展改革部门关于上半年计划执行情况的汇报并审议；10月份听取前三季度计划执行情况和对全年经济走势预测的报告，对下一年度经济工作计划安排提出意见和建议；初审会议前与发展改革部门就主要预期目标和主要指标进行进一步的沟通协调，帮助政府把经济社会发展指标定得更加切合实际。在预算监督方面，坚持每季度审查预算执行情况，并与全市经济运行情况结合起来审查；初审会议前与财政部门反复沟通，对年度中发生的影响收支的重要情况做到心中有数，对当年的完成情况和下一年的预算安排提前达成共识。通过这些基础工作保证依法监督，同时也支持了政府的工作。

　　三、加强和改进经济和预算监督的初步探讨

　　人大经济和预算监督经过几十年的发展，取得了明显的进步，逐步走上了规范化的轨道。但是在调节好市场经济条件下新的经济关系和社会矛盾的深层次问题上，在科学审查计划和预算的现实需要上，在监督好重点项目、重大投资、预算外资金、超收收入等具体环节上，仍存在监督不力、不够的问题，与宪法规定和人民的期望还有很大的差距。究其原因主要受三方面因素的制约：一是经济工作监督仍缺乏可操作的法律依据，只有一个《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》，说到底没有《监督法》这样的实体法可依，使得人大对经济工作的监督只有监督职能，没有监督程序，也影响履行监督的职能；二是当前预算审批监督工作总体上尚处于程序性向实质性转变的阶段，对实现真正的实质性监督还有待进一步探索；三是各级人大财经工作专业机构设置和专业人员队伍还不完全适应经济和预算监督工作的要求。尽管如此，各级人大特别是地方人大在宪法和法律规定范围内，对经济和预算监督还是有很大的探索空间，为此，北京市人大通过认真调研，推进制度创新和工作创新，对加强和改进经济和预算监督工作做了一些初步的探索。

　　（一）加强法规制度建设，进一步规范经济和预算监督行为

　　健全监督制度是保证监督职能得以实现的重要环节，按照《全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的要求，北京市人大进一步完善了经济和预算监督制度。在规范经济工作监督方面，制定了《北京市人大财政经济委员会关于加强经济工作监督的若干规定》，明确了经济工作监督的内容、程序和方式，规定了政府部门向常委会和财经委员会的报告内容、提交的配套文件和提交时限等。若干规定是对加强经济工作监督的一种有效的探索，规范了人大经济工作监督行为，为日常经济监督工作制度化、规范化奠定了基础。在预算监督方面，1996年制定了《北京市预算监督条例》，此后又进行了两次修改，使《条例》不断完善。《条例》针对预算中的突出问题规定了审查监督的办法，提高了可操作性，成为北京市人大改进和加强预算审查监督的主要依据。

　　（二）深化预算监督，探索解决预算监督的难点问题

　　深化预算监督目前有两个比较突出的难点，一是部门预算监督，二是预算超收收入监督。代表大会审查预算时，受会期所限，只能对预算整体情况进行审查，要深化预算监督，就要深入到部门预算中去。为此，北京市人大近年来对一些重点部门和重点项目预算进行了跟踪，探索部门预算监督的新渠道。2004年选择卫生局和市政管委的改造项目，组织力量从预算的编制、执行和决算各个阶段进行了监督。2005年对科委、环保局的部门预算从编制、执行和决算各个阶段进行了全程跟踪监督，随时将跟踪意见反馈到财政部门和预算执行部门，提出问题和改进建议，促使他们整改，增强了监督实效。对于超收收入的监督问题，2004年制定了《关于落实〈北京市预算监督条例〉对预算超收收入监督规定的意见》，要求财政部门及时编制预计超收收入使用方案，并于规定时限向财经委员会通报。同时要求政府每年在规定时限内将上一年度超收收入使用方案报人大常委会备案，并将超收收入的使用情况写入年度预算执行情况的报告。意见试行一年来，对规范超收收入使用情况监督发挥了很好的作用。

　　（三）拓宽监督范围，不断提高经济和预算监督质量

　　在经济和预算监督工作中，只有通过不断拓宽监督范围，掌握更多的基础材料，全面了解情况，才能对计划、预算安排和执行得科学与否做出正确的分析判断。近年来，北京市人大财经委主要在三个方面做了一些探索。一是拓宽人大听取政府部门工作汇报的范围。在进行预算季度审查、决算审查、代表大会前初审时，除了要求发展改革委、财政局报告以外，还把统计局、国税局、地税局以及审计局（审查决算时）等部门扩大进来，听取工作汇报，共同分析，提高审议质量。二是规范和细化报送材料。初审时除了要求财政部门报送总体预算外，还要提前报送部门预算。2004年初审，政府报送了25个重点部门的部门预算，资金额达到全部预算收入的30%。三是扩大依法监督的内容。适应形势的发展及时将预算制度改革的内容纳入监督的范围，并在修定后的《条例》中作出有关规定。

　　（四）加强监督力量，努力增强经济和预算监督实效

　　当前各级人大财经工作部门普遍存在专业力量不足的问题，改善的途径一方面是加强自身建设，提高现有人员队伍的综合素质；另一方面就是借用外脑，充分发挥委员、代表、政府部门和社会力量的作用。北京市人大在加强经济和预算监督力量上做了一些有效的尝试。一是建立顾问制度。1998年设置了人大常委会预算监督顾问组，2003年又进行了调整充实，形成了经济学专家、前政府经济部门领导和退休的大型企业领导人员各占三分之一的合理结构，同时制定了《市人大常委会预算监督顾问工作规则》。顾问组通过开展专项调研，列席财经委员会，有效弥补了人大自身专业力量的不足。二是发挥委员代表作用。邀请经济界的委员、代表参加经济和预算监督工作中的各种会议，参与执法检查和视察。三是利用好审计的力量。北京市人大今年就专门听取关于市财政资金投资项目审计情况和市级部门决算审签情况的专题汇报，今后还将就专项审计等具体事项进行一些探索。

　　总之，加强和改进人大经济和预算监督工作，意义重大，任重道远。“十一五”规划即将启动，我国经济将进入一个新的发展阶段，新形势、新任务必将对人大财经工作提出新的要求，需要我们深入研究新形势下开展经济和预算监督的规律和特点，积极探索加强经济和预算监督的新途径和新方法，进一步解放思想、与时俱进、开拓创新，创造性地开展工作，努力开创经济和预算监督的新局面，为构建社会主义和谐社会，推进民主法治建设做出更大的贡献。（作者系市人大常委会副主任）