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林文漪
2004年9月至2005年2月，我和由市委宣传部、市人大常委会教科文卫体办公室、市文化局、市新闻出版局、市广播电视局、市社科联的领导和有关部门的负责同志参与共同组成的“北京市文化产业法制环境”调研课题组一起，对目前本市文化产业发展法制环境的现状、存在的问题进行了较深入的调研，现把情况报告如下。
一、本市文化产业发展及法制环境建设的基本情况
（一）本市主要文化产业发展情况
1996年，市委、市政府主持召开首都文化发展战略研讨会，会议强调“要认识文化产业的巨大潜力，迅速壮大北京的文化产业，为首都的文化建设与发展奠定坚实的经济基础”。同年12月，市委、市政府出台了《关于加快北京文化发展的若干意见》，明确“要充分利用北京丰富的文化资源和人才资源，大力发展文化产业，使其成为北京的支柱产业之一，使北京成为全国重要的文化产业基地”。
2000年，北京市制定了《2001—2005年北京市文化建设发展纲要》。2005年初，由市委宣传部、市发改委研究起草的《2004—2008年北京市文化产业发展规划》经市委常委会、市长办公会审议通过，以市委、市政府文件印发。在市委、市政府的积极引导和大力支持下，凭借北京雄厚的文化、科技和人才资源优势，北京文化产业正呈现出日益强劲的发展势头。比较而言，北京市文艺演出、电影发行放映、新闻出版和版权贸易、广播影视制作、文化会展、古旧艺术品交易和拍卖、动漫和互联网游戏等行业在全国文化市场中占据重要份额，已成为全国文化市场的中心所在地。
据对市统计局提供的资料分析，2000—2002年，北京地区文化产业各项指标保持较高增幅。文化产业总资产年均递增20%，经营收入年均递增18.7%，创造增加值年均递增14.5%，人均创造增加值年均递增7.9%。其中，文化娱乐、新闻出版、广播影视和广告业创造增加值年均增长22%，在拉动文化产业发展方面作出重要贡献。
（二）按照支柱产业要求发展文化产业的必然性
根据国际文化产业理论，通常一座城市文化产业占生产总值的比重如果超过了5%，文化产业在该城市的发展进程中就具有了优势地位，并能为该城市提升国际竞争力起到带动作用。2003年，北京地区文化产业活动单位4200多个，从业人员30多万人，总资产1960亿元，经营收入944.9亿元，利润总额58.9亿元，创造增加值246.1亿元，占全市生产总值的6.7%，应缴税金总额61.3亿元，占全市应缴税金总额的7.8%。北京市文化产业已成为首都经济的支柱产业之一。
王岐山同志在2005年政府工作报告中提出，要按照支柱产业的目标，制定文化产业规划和支持政策，把文艺演出、出版发行和版权贸易、影视节目制作交易、动漫和互联网游戏研发制作、文化会展、古玩艺术品交易等优势行业做大做强。北京市在筹办2008年奥运会的投资拉动和居民文化消费的需求拉动下，随着文化体制改革的不断深化，文化产业必将呈现良好的发展前景。
（三）本市文化产业现有法律法规的支持情况
改革开放以来，特别是党提出依法治国方略以来，文化法制建设日益规范。近年来，文化产业相关国家法律、行政法规以及地方性法规相继出台。
二、北京市文化产业法制环境建设面临的问题
（一）促进文化产业发展的国家法律空缺，现有相关法律规范层级偏低，不能提供充分的法律依据和保障
目前，我国类似《文化产业促进法》的法律法规尚未制定。文化产业各行业的发展，除《文物保护法》和《著作权法》有少部分内容涉及文化产业外，基本上缺乏专门的国家法律支撑。文化产业的规范和管理仍主要依靠国务院发布的行政法规，以及大量法律层级和效力都较低的部门规章及规范性文件。文化产业法制环境建设亟待加强。
（二）现行文化产业法律法规体系多侧重规范政府的行政管理职能，已不适应文化产业的发展形势
现行与文化产业发展有关的法律法规，大多是在文化体制改革和经济体制改革过程中制定和形成的，很大程度上带有计划体制的痕迹，主要侧重于强化市场管理，规范经营行为，规范政府文化管理行政权。而引导和促进文化产业发展方面的内容，如确定文化生产和消费的基本经济关系、为社会提供参与公共文化事务所需要的条件、提供公平竞争环境等则较为缺乏。在整个政策制定，以及政府对社会文化资源的权威性配置中，体现公共性、公正性和公平性都比较差，已无法适应当前文化产业的发展形势。如，《营业性演出管理条例》对设立中外合资经营、中外合作经营、外资经营的文艺表演团体、演出场所和演出经纪机构还没有放开。2003年文化部颁布的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，虽然提出了逐步放宽市场准入政策的原则性意见，但从法制的角度看，现行法规在一定程度上禁锢国内演出市场的规定并没有改变，国内演出市场的发展和繁荣仍缺乏法律的保障。再如，为了维护社会治安，便于管理，《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，互联网上网服务营业场所每日营业时间限于8时至24时。但随着社会经济的发展，人们的生活方式和习惯也发生了变化，夜间上网正在成为都市群众夜生活的重要组成部分。在网络黄金时段停止“网吧”经营，不但无法满足群众的需求，而且使原本薄利的“网吧”经营盈利空间进一步缩小。一些经营者铤而走险，在夜间关门上锁拉窗帘违规经营，反而埋下极大的安全隐患。
（三）法律法规衔接不严密，还没有形成全面系统的文化产业法律体系
国家法律法规需要有地方性法规、部门规章、政府规章，以及规范性文件与之配套施行，才能真正落到实处。但目前我国文化的行政管理部门分为文化（文物）、新闻出版和广播电视等三个体系。在管理职能上存在重复交叉，政出多门、法律法规配套工作不及时等问题严重，各种规定“越位”、“错位”、“缺位”的现象较为普遍，还没有形成全面系统的文化产业法律体系。如，文物保护法实施已两年，但没有文物分类标准的配套规章，本市大量属于存量大、价值低的一般文物，无法合法进入流通渠道，非法买卖文物屡禁不止，文物市场管理难度大。再如，音像制品和电子出版物原本是性质相似的出版物，却分别按国务院《音像制品管理条例》和新闻出版总署的《电子出版物管理规定》进行管理，在缺乏上位法依据的情况下，管理规范上有很多的不同，使文化市场的公正、公平性无法保证，不利于行业的规范管理，也不利于出版产业的发展。
（四）有些规范缺乏可操作性，影响法律法规的有效实施
法律法规中有些规定比较原则，概念不够明确，行为规范设定没有具体界定的标准，执行中难以准确把握，法律法规无法有效实施。如《娱乐场所管理条例》中规定禁止在娱乐场所从事含有“宣扬淫秽、色情、迷信或者渲染暴力，有害消费者身心健康的”等内容和“违背社会公德或者诽谤、侮辱他人”等内容的活动，并规定了相应的处罚条款。但是，该法规列出的“淫秽”、“色情”、“暴力”、“有害身心健康”、“违背社会公德”等概念缺乏可操作的标准，市场稽查人员在执法时难以准确认定违法行为。再如，《出版管理条例》中，对违法所得、违法经营额的计算和界定都没有明确规定，行政处罚难以操作，给有效打击盗版带来难度。
（五）本市文化产业法制建设创新不够，地方立法步伐不适应实际需要
近几年，本市加快了对文化方面的地方立法步伐，但重点放在促进文化事业发展的立法，先后制定了《北京市博物馆条例》和《北京市图书馆条例》。而在促进文化产业发展的方面，结合实际的创新不够，地方立法滞后。以北京新闻出版业为例，目前其发展还是仅以《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》等一法五条例和新闻出版总署、国家版权局的一批部门规章作为主要的法律依据和法制基础。北京市虽曾出台两项关于出版管理的地方性法规，即《北京市音像制品管理条例》和《北京市图书报刊电子出版物管理条例》，但随着出版业的快速发展和国家政策的不断调整，许多条款早已不适用。虽然2001年市人大已将两条例列入修订计划，但立法进程缓慢，尚处在调研阶段。而就区域发展实际来看，北京地区注册登记的各种与出版有关的文化公司已经发展到7000多家，社会资本通过流通环节向出版领域渗透的现象越演越烈。大批出版物发行企业和音像、电子出版物制作企业通过与出版单位“合作”或者买出版单位书号参与出版活动，已在本市形成了一个庞大的半地下出版产业。本市对出版业管理的问题日益突出，亟待通过地方立法予以规范。再如，在文化娱乐业方面，1993年制定、1997年修订的《北京市文化娱乐市场管理条例》，在1999年国务院《娱乐场所管理条例》出台，一时难以找到突出北京地方特色的立法空间的情况下，已于2004年4月废止。又如，在网络文化业方面，虽然在2002年12月1日起施行《北京市互联网上网服务营业场所管理办法》，但主要是依国务院2002年发布的《互联网上网服务营业场所管理条例》，以及文化部相关规定加以管理，北京的一些特殊情况并没有法律支持。在中国字画（艺术品）销售业方面，目前属于地方规范性质的仅有市政府于2002年发布的《北京市经营中国字画管理暂行办法》，法律法规的缺失使本市在对这方面的管理上存在一些困难。
（六）依法治理文化的意识淡薄，文化市场监督管理力度不足
近年来，文化方面法律法规体系和管理机制在不断建立和完善中，但管理体制不顺和执法力量不足，使本市对文化市场的监督管理缺乏力度，法律法规无法得到有效落实。多年来，本市文化市场的管理在市一级分属于市文化局、市文物局、市新闻出版局、市广播电视局，四局又共同在各自的业务上领导区县文化委员会。区县文委“婆婆”多，人员编制少（分散到各业务领域只有二至三人的编制），管理力不从心，使文化市场很多问题积痼难除。如，娱乐场所有偿陪侍和未成年人进入互联网上网服务营业场所、非法出版物如盗版光盘和盗版书泛滥等违法现象还大量存在，文物艺术品非法经营仍然猖獗等。
三、加强本市文化产业法制环境建设的几点建议
（一）提高对文化产业法制建设重要性的认识，牢固树立依法管理文化产业的意识
文化产业不仅具有一般物质产品的经济属性，还有意识形态的特殊性，承载着建设社会主义精神文明和发展社会主义先进文化的任务。发展文化产业，是增强综合国力、满足群众精神文化生活需要的重要途径，是维护国家文化安全的战略举措。在发展社会主义市场经济和加入世界贸易组织的历史条件下，我国的文化产业要接受一种新的法律文化，要按照WTO的原则和精神重构文化产业法律法规。文化产业法律法规的合理性，将影响我国文化产业的发展，并还会进一步影响我国整个经济产业结构的调整和升级。面对规制环境的变化，以及国家与市场、国家与企业的新的关系的出现，我们应该以唯物主义的精神和前瞻性的眼光，重新审视我国的文化产业政策和文化管理机制，遵循经济运行规律、产业发展规律，加快立法步伐，制定积极的，既与WTO原则相适应，又符合中国文化发展要求的文化产业法律法规。
党的十六大报告提到2010年形成中国特色社会主义法律体系时，明确指出要“加强文化法制建设”。从世界范围来看，由政府用行政手段直接管理文化向运用法律法规间接管理文化转化的趋势日益明显。在美国这样政府职能完善的文化产出大国，并没有文化部这样一个机构。政府更注重的是文化及其产业是否合乎法律的规范，凡是违法的政府有权给予取缔，而对侵犯知识产权（如盗版）的行为更是严惩不贷。在别的文化产业发达国家（无论是政治一统型国家，还是按经济自由轨迹运行的国家），文化产业发展的外部环境也越来越宽松，法律保障则越来越严密。因此，借鉴国外有益经验，加快我们依法管理文化产业的进程已是非常紧迫的事情。
（二）构建文化产业法律体系，优化文化产业发展环境
健全的文化产业法律体系是政府管理文化产业，促进文化产业健康发展的依据。应该采取积极稳妥的措施，以宪法为依据，从大力发展社会主义文化产业，建设社会主义精神文明的要求出发，把党在文化领域长期行之有效的方针政策通过立法程序转化为法律规范。
就本市目前文化产业法制环境建设的情况看，一些问题是地方自身无法解决的，需要在国家法律法规逐步完善的大背景下才能得到解决，因此在有些方面迫切需要国家法律法规尽快加以明确规范。主要有：第一，合理区分公益性文化事业和经营性文化产业，转变政府文化管理职能，通过“服务、咨询、监督、协调”等方式把文化市场的管理纳入规范化、法制化轨道。第二，积极稳妥地推进文化领域国有资产的清理工作，引进社会资本对国有文化企业进行股份制改造；扩大市场准入，鼓励和支持社会资本参与文化建设，加大对民办文化组织的扶植和管理力度，充分借鉴中国经济改革的成功经验，以增量带动存量，促进文化产业的有机发展。第三，注重文化产业布局和结构调整，通过财政税收政策杠杆，将对高消费、高利润文化娱乐行业开征的高消费娱乐税，用于支持公益性文化事业的发展。对政府倡导，以广大工薪阶层为服务对象，内容健康、价格低廉的大众娱乐场所，及为少年儿童及农民服务的文化产品和场所，给予税率上的优惠。第四，积极推进走出去战略，进一步扩大国际文化交流，制定民族文化海外发展战略，将中国优秀民族文化推向世界。第五，明确属地管理原则，打破部门所有制局面，促进中央和地方资源的融合，在立法中坚决消除部门分割和部门利益，避免国家权力部门化和部门权力法律化。第六，根据新情况，加快对相关行政法规的修订工作，如将户外大型移动游乐经营活动管理纳入《娱乐场所管理条例》；进一步对外资放宽演出业市场准入；放宽对互联网上网服务营业场所营业时间的限制等。并加强法律法规规章的配套工作，解决好法律法规之间的衔接问题，避免“法出多门”、“九龙治水”，有法难依。
为了加快文化产业法制环境建设，合理构建具有中国特色的文化产业法律法规体系，建议尽快研究制定《文化产业促进法》，并且加紧对社会普遍关注的与文化产业发展相关的专项法律，如民族民间传统文化保护法、电影法、广播电视法以及网络信息管理、文化市场管理方面法律的制定进行研究。在制定这些法律法规中既要体现社会效益，又要注重经济效益；既要遵循市场经济规律，又要充分考虑文化产品和文化服务自身的发展规律。
（三）以研究制定《北京市文化产业促进条例》为突破口，加快文化产业地方立法工作进程
北京作为全国的文化中心，有条件也有责任加强对本市文化产业发展中一系列根本性的问题进行探索和研究，率先制定出一些促进文化产业发展的地方性法规，为国家合理构架促进文化产业发展的法律法规体系积累经验。
鉴于文化产业已成为北京市的支柱产业之一，建议尽快启动《北京市文化产业促进条例》的调研和制定工作，力争在三至五年内完成立法工作。同时，要加紧相关文化产业的立法工作，争取在2006年内完成《北京市图书报刊电子出版物管理条例》、《北京市音像制品管理条例》的修订工作。按照法制统一，便于操作的原则，修订出一部统一规范图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物五大类出版物的地方性法规。按照行政许可法的要求，对《出版管理条例》的实施做出符合本市市场实际情况的具体规定，巩固和发展行政审批制度改革的成果，进一步降低发行和印刷企业行政审批的门槛，减少一切不必要的行政干预手段，实现按照市场需求配置资源，为发行和印刷产业的发展营造一个宽松、和谐的法制环境。
（四）加大文化执法工作力度，规范首都文化市场秩序
第一，要把管理的落脚点放在继续加大文化法制宣传工作的力度，不断提高广大文化消费者、经营者的法律意识和文化素质上。文化建设的实质就是提高人的素质，因此是一个素质建设工程。不可否认，在推动社会主义现代化事业发展的进程中，一方面需要高素质的人去创造高质量的生活，生产高质量的文化产品；另一方面，也需要靠提高消费者的素质来促进生产经营活动的改善。要有计划、有步骤地开展文化产业从业人员的法规培训工程，提高文化经营管理人员的整体素质，尤其是依法经营意识。同时还要通过广泛的宣传教育，增强消费者的法制观念，使他们能够自觉抵制违法生产经营活动。第二，加强执法队伍建设，按照依法行政的要求，结合文化市场状况，对文化市场稽查人员定期进行思想政治、法律法规、业务技能等方面的培训，不断提高文化执法人员的思想意识、法制观念、政策水平和业务能力，加强文化执法人员的选拔、教育和管理工作，不断提高行政机关执法人员执法的能力和水平。第三，适当增加执法部门人员编制，加大财政投入，解决文化市场稽查工作所需经费，落实重大案件查处以及举报奖励经费，配备必需的交通、通讯等监督检查设备，为加大文化执法工作力度提供必要的条件，保障文化市场监督检查和治理整顿工作的顺利开展。第四，认真研究我国加入世贸组织后文化市场稽查管理出现的新情况、新问题，认真贯彻文化行业管理的法律法规，坚持依法行政，规范执法行为，提高执法质量，不断加大对违法经营行为的查处力度，逐步建立和完善行政执法责任制度和错案责任追究制度。杜绝有法不依、执法不严、粗暴执法、徇私枉法，确保文化市场规范有序地发展。第五，统一协调各文化行政部门和工商、公安、城管、海关等部门的文化执法活动，积极推广联合执法，建立文化市场综合执法机构，对全市文化市场实行综合执法，避免原有线式多头文化市场管理所造成的诸如机构重叠、职能交叉、职责不清，更难公正执法的弊端。将分散的“五指”变成握紧的“拳头”，既适应市场经济发展和依法治市的需要，凸显政府对市场的监管职能，有利于减低成本，提高执法效率，又使市场准入与市场监管基本做到了相对分离。使审批与监管，两者间既彼此支持、配合，又相互制约、监督，有利于防止腐败行为的发生，有利于公平、公正的市场环境的形成。（作者系市人大常委会副主任） |
