赵凤山

　　一、本市农村土地承包的基本情况和特点

　　（一）本市农村土地承包的基本情况

　　本市农村土地承包经营制度改革大体上经历了三个阶段。第一阶段，从1978年到1983年，为探索试验阶段。在这一阶段先后采取小段包工、定额管理、联产到组、联产到劳、包产到户等农业生产责任制形式，逐步破除了生产环节的“大拨轰”和分配环节的平均主义。

　　第二个阶段，从1984年到1996年，这一阶段为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的初步建立阶段。1984年，长达26年的人民公社体制解体，实现了政社分设。在全市推行了按农业人口承包土地的政策，1984年底，实行家庭承包的生产队达到86.7%，家庭承包经营的体制初步确立。但是并没有从根本上赋予农户土地承包经营权的法律地位，致使家庭联产承包经营的推行在一些地方出现了反复。这些地方在推进专业承包、农业适度规模经营过程中，把承包到户的土地又重新收归集体统一经营，兴办了一批集体农场，发展了一些农业承包大户。经过实践，多数集体农场管理不善，效益不佳，一些地方又把集体农场的土地分给了农民经营。截至到1996年底，全市实行家庭承包经营的有2751个村，涉及48.5万个农户，承包经营土地面积235.8万亩，其余土地都由集体农场、专业队、专业组承包经营。

　　第三阶段，从1997年到现在，这一阶段为稳定完善家庭承包经营体制、全面确立农户土地承包经营权阶段。1997年，本市按照中央和市委、市政府的要求，开始落实“土地延包30年”的政策。截至到2004年4月底，郊区13个区县（不含石景山区），应将土地承包经营权确定给农户的农用地总面积为497万亩，已经确权到户的有295.9万亩，占59.5%。但是，全市土地承包经营权没有确定到户的有201.1万亩，占40.5%。有的地方农户土地承包经营权流转给集体统一经营以后，没有得到土地流转收益。随着农村税费改革和粮食直补政策的出台，土地经营收益大幅度提高，农民群众对落实土地承包经营权的要求极为迫切，由此引发的社会矛盾较为突出。针对这些问题，为了满足农民群众的普遍要求，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定和市委、市政府《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》，从2004年6月起，本市全面开展土地确权工作。截至到2005年2月底，已确权到户的491.42万亩，占应确权土地面积的98.9％。其中，农户经营的321.96万亩，占65.5％，确权给农户后又流转给集体的169.46万亩，占34.5％。

　　（二）本市农村土地承包的特点

　　一是在实践中不断探索农村土地承包经营的内在规律，实现了农村土地承包经营工作的理性化。本市农村土地承包经营制度经历了一个在曲折中发展、在反复中推进的历史演进过程。人们对土地承包经营制度的认识经历了由粗浅到深化的过程。农村土地承包经营制度本身也经历了一个土地所有权与经营权两权分离到土地所有权、经营权与使用权三权分离的过程。在推动农村土地承包经营的进程中，也出现过徘徊、停顿、反复的复杂过程，人们对落实农户土地承包经营权由不自觉到自觉，由非理性到理性。

　　二是本市不同地区的区域差异和生产力发展水平的不同，决定了农村土地承包经营形式的多样化。针对郊区的实际，本市在全面落实土地承包经营权过程中，采取了三种不同的方式：一种方式是确权确地，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，把集体土地分包到户，由农户直接经营，目前全市有321.96万亩土地实行这种方式，占65.5％；另一种是确权确利，即在全面确定农户土地承包经营权的基础上，经过集体经济组织成员民主决议，农户自愿把应承包的土地份额流转给集体经济组织，由集体经营，集体经济组织按农户享有的土地承包经营权份额，将土地收益按年度兑现给农户，全市有144.06万亩土地实行这种方式，占29.3％；还有一种形式是确权入股，在城乡结合部等人均土地较少、集体经济实力较强的地区，将土地确权与集体经济产权制度改革结合起来，在明确农户土地承包经营权的基础上，通过流转机制，承包权变股权，参与集体资产经营收益的分配，目前全市有25.4万亩土地实行这种方式，占5.2％。除以上三种基本形式外，在实践过程中，有一些村从本村实际出发，形成了三种形式的结合，有的村是确权确地与确权确利相结合，有的村是确权确地与确权入股相结合，在有些村，同一农户既有直接经营的土地，也有通过确权确利享有土地收益的土地份额。

　　三是首都功能的定位和城市化进程的加快，农业用地转为建设用地的潜在需求，形成了土地承包期限的差异化。按照新编的北京城市总体规划所提出的两轴两带、多层次的城市空间布局，构筑城市中心与副中心相结合，市区与多个新城相联系的新的城市形态，使得郊区部分区县存在着农业用地转为城镇建设、基础设施、工矿企业等非农用地的潜在需求。这种潜在的需求有的是中长期规划，有的是现在或者近期就要实施的计划，这些地方保持土地的农用性质具有明显的不确定性。这种不确定性，导致规划范围内土地承包经营期存在较大变数。而在其他地区，特别是已经划定为基本农田保护区范围的土地，农业用途性质具有长期性、稳定性。因此，在确定农户土地承包期的时候，多数地方签订了三十年不变的承包合同，而在少数地方，签订了承包期为五年、十年、二十年等期限不等的承包合同。本市农户土地承包期限虽然具有差异性，但是依法赋予农民的土地承包经营权是长期不变的。

　　四是农村人口流动加快和农村居民身份构成的变化，导致了土地承包主体的复杂化。按照《农村土地承包法》的规定，承包主体应该是本集体经济组织成员，不具备本集体经济组织成员身份的村民，原则上不享有本村的土地承包经营权。由于历史的原因，在一部分村的居民中，集体经济组织成员界限不清、承包主体概念模糊，原有老户与外来新户之间在确定承包主体资格的问题上存在较大争议，增加了确权的复杂性。为解决这一争议，本市出台了《关于积极推进农户土地承包经营权确权与流转的意见》，对承包主体作了明确的界定，绝大多数集体经济组织采取了这一办法：

　　1、一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。2、按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。3、上述两类以外的农业户口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或者成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前置条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。4、全家转为小城镇户口的农户，未办理自愿放弃土地承包经营权手续的，仍然享有土地承包经营权。因子女顶替等由非农业户口转为农业户口的人员，凡享受城镇居民社会保障的，不享有土地承包经营权。

　　五是将完善土地承包经营制度与促进经济社会发展、维护社会稳定统筹考虑，实现了完善农村基本经济制度与推进郊区经济社会发展的和谐化。经过调查，我们发现，在完善本市农村土地承包经营制度、推进农户土地承包经营权确权和流转工作的过程中，各区县、乡镇和绝大多数村集体经济组织注意保护了过去长期形成的、具有较高农业生产能力的且不可分割、分散经营的设施农业和现代化农业企业。一些地方在确权后，引导农民依法、自愿、有偿流转，发展了一批农业规模经营企业，开辟了一些农民增收的新渠道，从而把完善农村土地承包制度与进一步保护和发展农业生产力有机地结合了起来。在完善农村土地承包制度、推进农户土地承包经营权确权和流转的工作中，各级政府及有关部门和绝大多数村级组织严格依法办事，注重准确把握政策界限，充分考虑广大农民的意愿和不同利益诉求，注重及时发现和研究问题，建立农村稳定社会保障机制，及时有效地化解由确权工作引发的各种矛盾，维护了农村社会的稳定。

　　六是由于多方协作、通力配合，使完善本市农村土地承包经营制度形成了动力机制，实现了推动此项工作的动力集成化。在完善本市农村土地承包经营制度、推进农户土地承包经营权确权和流转的工作过程中，本市各级政府及有关部门注重了以法律带动、政策启动、行政推动、财力助动为动力机制，从而明确了各部门的责任，使推动此项工作的各种动力形成了合力，确保了此项工作有序、有效进行。

　　二、本市农村土地承包存在的主要问题和成因

　　调查发现，本市完善农村土地承包经营制度、推进农村土地承包经营权确权和流转的工作中存在的主要问题是：完善土地承包经营制度、推进农村土地承包经营权确权和流转工作本身的问题，由此引发的诸多矛盾和问题、制度完善后如何引导农民致富的问题、以及制度保障机制问题等四个方面的问题。农村基层干部和农民反映的突出问题还有：

　　一是少数村农户土地承包经营权未完全落实。二是部分群体土地承包经营权没有落实。这部分群体主要包括两类人：第一类是政策性农转居人员，集体经济组织成员转为非农户口后，因各种原因未享受到城市居民生活保障、没有安置工作、没有领取土地补偿，仍在本村生活，例如曾是农业户口的高级教师的家属、军官的家属、处级以上干部的家属、高级知识分子的家属、井下作业的矿工的家属等；第二类是自由迁徙人员，主要是1984年农村土地一轮承包后，自由迁入现住村的农业人口。政策性转居人员土地承包经营权未落实的主要原因是，对这部分人转居以后是否仍然具有集体经济组织成员身份认识和界定不清。三是由于历史原因，造成采取确权确利方式的部分村落实农村土地承包政策基础不牢。四是少数采取确权确利方式的村，确利资金没有保障，难以兑现。五是二元经济结构造成国家对农村经济投入不足，村级运转无法维持，也难以提供服务。六是在对农民承包经营的土地征用中，土地征用范围过宽，土地补偿标准过低。七是干部群众思想认识不牢靠。八是落实农户土地承包经营权与落实林权还存在没有很好衔接的问题。按照《农村土地承包法》的规定，农户土地承包经营权既包括耕地，也包括草地和林地。所以在这次确权工作中，各区县普遍给承包林地的农户颁发了《土地承包经营权证书》。但是《农村土地承包法》又规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证。”根据这个规定，林业部门认为，不应当向承包林地的农户发放土地承包经营权证书，而只发给林权证书，在同一块林地上，农户不能同时拥有两证。要领取林权证，就必须放弃土地承包经营权证。如何处理这个问题尚无统一的政策规定。九是如何建立土地流转机制，改革农业经营体制，培育农民致富的长效机制，尚未找到有效途径

　　三、稳定和完善本市农村土地承包制度的思路和对策

　　针对本市农村土地承包经营工作中存在的主要问题，要进一步完善土地承包经营制度，采取思想、政策、法制、体制、机制、制度、物质等多方面的综合措施，具体对策是：

　　（一）寻求共识，提供思想保障。一是要教育农村基层干部和农民群众充分认识到，农村土地承包经营制度是党在农村各项政策和实行的基本经济制度的基石和核心，是长久惠及农民的根本制度，也是本市农村土地承包经营制度不断演进和改革的必然结果，适应现阶段农村生产力水平，反映了农村生产力发展要求的客观规律。二是要教育农村基层干部和农民群众深刻认识到，农户土地承包经营权是农村土地集体所有权的具体实现形式。农户土地承包经营权本质上具有物权的性质，保护农民权益，首先要保护农户土地承包经营权，否则保护农民权益特别是土地权益就无从谈起。三是要教育农村基层干部和农民群众深刻认识到，全面确定农户土地承包经营权本质上就是还权于民、返利于民、多予少取于民的一项重大制度安排，是在社会主义初级阶段必须长期坚持不变的基本制度。因此，要始终把统一认识的思想教育工作，贯穿于完善土地承包经营制度工作的全过程。

　　（二）适时制定实施办法，提供法律保障。本市农村土地承包经营具有与外省市不同的特点，在实际工作中出现了一些迫切需要法律明确和规范的问题，需要在实施办法中予以明确和规范。如，由于本市农业人口的流动频繁，户籍变动的人员较多，致使在部分地区对农村土地承包主体的界定存在较大的争议，需要通过地方立法予以明确和规范。又如，本市首都功能的发挥，导致农村土地在近郊的城乡结合部和远郊城市新城和卫星城周边以及交通主干线规划区内土地征占频繁，建设用地潜在需求量大，致使近郊与远郊、平原与山区、城市中心规划区与一般地区、城镇周边地区与基本农田保护区范围土地承包应当确定的期限，不宜整齐划一，需要区别不同情况，因地制宜，确定不同的承包期限。再如，在推进农村土地承包经营权流转的问题上，农村基层和农民的实践，迫切需要对流转的条件、具体流转形式、流转的程序、流转有形市场的构建、流转行为的规范等作出具体规定。此外，对承包合同的规范与管理、土地承包纠纷的调解、仲裁与管理机构的设置等都需要从本市实际情况出发，在适当的时候通过地方立法加以细化。

　　（三）改善农业生产条件，提供物质和技术保障。确权前，农田基础设施和农业机械的购置和维修、更新主要由村集体承担。土地确权后，集体对农业基础设施和农业机械的建设、购置、更新和维护、管理的能力明显减弱。如果不及时、有效地加以解决，已经建立的农村承包制度也难以正常运转，农民群众也很难从这种制度中得到实惠。因此，在近期内，市和区县政府要按照“城乡统筹”的发展思路，加大对改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的投入，建立起以国家投入为主体、集体和农民投入为补充的新型农田基础设施投入机制。根据本市情况，重点是农田水利设施和电力设施、农业机械的添置、更新和改造。要在充分发挥财政引导作用的前提下，切实搞好村级农业生产设施建设的“一事一议”筹资筹劳。

　　（四）发展专业合作，提供组织保障。巩固、完善和长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，必须通过组织手段把一家一户的家庭经营生产与统一的社会主义市场经济大市场有机对接起来，使农民真正成为有发展市场经济能力的市场生产经营主体和市场竞争主体。当前农业和农村经济发展当中最大的不足是组织缺陷，农业和农村经济的组织化程度低，在某种程度上制约了农业和农村经济的持续快速发展。因此，要加快发展适合本市农业和农村经济情况的农民专业合作经济组织，提高农民的谈判能力和交易地位，把农民和农业生产单位真正培育成市场法人主体。

　　（五）推进农村产权改革，提供体制保障。在完善土地承包经营制度的同时，要对集体经济组织产权制度进行彻底改革。一是在集体账内资产较多的地方，要按照“资产变股权、农民变股东”的总体思路，大力推进乡村集体产权制度改革，把非农建设用地所形成的固定资产产权量化给农民，实行按份共有。通过改革，使农民不仅能得到农业土地收益，还能够直接获得农民集体所有的非农用地上的资产收益。通过改革，使集体经济组织建立起激励与监督约束相结合的新型运行机制，使农民真正成为集体资产的所有者、管理者、使用者、监督者和受益者。二是在不具备进行社区股份合作制或者股份制改革条件，但农民二、三产业就业门路较多、农民不愿直接经营土地的地方，要积极推进土地股份合作制，将农户土地承包经营权转化为股权，组建土地股份合作社。通过实行土地股份合作制，以股份形式确保农户土地承包经营权长期不变，确保农民土地收益权。通过改革，实现农村基本经营制度的创新和完善，使农民能够放心大胆地进行土地使用权的流转，使农村劳动力向二、三产业转移，实行自主就业。三是要采取承包、租赁、拍卖、组建农民合作组织等方式积极推进小型农田水利基础设施、农业机械和电力设施的产权制度改革，充分调动集体、农户、其他社会法人和个人进行农业固定资产投资的积极性，提高农业固定资产的使用效益，更好地为农户分户经营土地提供服务。

　　（六）深化农村税费改革，提供机制保障。随着税费改革的不断深化，要着力培育一套农民持续稳定和较大幅度增收的长效机制。促进农民增收，要贯彻中央一个时期以来强调的“多予、少取、放活”的方针，继续坚定不移地推进农村税费改革，在全面免除农业税和农业特产税的基础上，采取财政、教育、行政、卫生等其他社会管理领域综合配套改革措施，进一步调整国家、集体和农民的收益分配关系。按照打破长期以来形成的城乡二元管理体制的“城乡统筹”的原则，逐步建立起城乡统一的财政供给体制、公共产品投入和供给机制。不断拓宽农民减负增收的渠道。本市农民的增收渠道，一要靠政策增收，进一步稳定本市惠农政策，包括国家和本市对农业的补贴和转移支付等各项政策；二要靠科技增收，通过农业技术的推广，把潜在的生产力转化为现实的生产力；三要靠组织化手段增收，要在市场竞争中占领更大的领域，使农民在生产、加工、消费等各个产业链中都获得收益；四是根据发展首都经济的思路，进一步发展二、三产业，加快农村劳动力转移的速度，使更多的农业人口脱离一产，最终形成少量农业劳动力经营利用有限的土地资源，实现农民尽快致富；五是要充分考虑北京作为国际化大都市保护生态环境的重要性，按照资源共享、人人受益的原则，建立生态林补偿、水资源补偿、关闭乡镇“五小”企业的补偿、征占农民承包经营土地补偿等机制，促进农民致富；六是积极推进农业产业化经营，使企业和农民真正形成利益共同体，依靠龙头企业带动农民增收致富。

　　（七）强化素质培养，提供智力保障。要从根本上解决农民致富的问题，就要靠提高农民自身素质和在市场经济中的经营能力。要对农民进行短、中期系统教育和劳动技能的培训，改变目前农民培训中“软、散、简、乱、虚”的状况，以农广校系统为培训系统，利用现有的农民教育管理和农民教育资源，对其进行有计划、连续性的培训教育。

　　（八）完善合同管理，提供制度保障。农户土地承包经营权确权以后，为了稳定土地承包关系，按照《农村土地承包法》的要求，必须签订土地承包合同，并向农户发放土地承包经营权证书。农户进行土地承包经营权流转时，也要签订流转合同。但是由于土地承包期较长，在承、发包双方履行权利和义务的过程中，会遇到很多不可预料的矛盾和问题，不可避免地会出现一些纠纷，所以需要有一支稳定的、有一定数量的、有较高素质的专业人才队伍对承包合同的履行、变更、终止等进行有效的管理，对土地承包纠纷及时进行调解和仲裁。但从目前农村土地承包合同管理的现状看，存在着管理薄弱、人员不稳定和人员不足的问题。因此，要把健全土地承包管理机构作为完善土地承包经营制度的一项重要工作，特别是要加强乡镇经管站建设，要为其健全机构，核充编制，明确工作性质和任务，选配人员。要建立健全农村经济经营管理的各项制度，为完善土地承包经营制度提供制度保障。（作者系市人大常委会副主任）