市人大常委会研究室

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）于2006年8月27日经全国人大常委会第23次会议通过，并于2007年1月1日正式实施。监督法对各级人大常委会监督的职权、形式、内容、实施要求等方面作出了明确的规定，为各级人大常委会依法加强监督工作提供了法律依据和保障。市人大常委会对此高度重视，通过办班培训、专家讲座等多种形式，认真组织学习监督法，深刻理解、准确把握法律的精神实质，系统掌握监督的形式、内容和程序，把思想统一到监督法的基本精神和具体规定上来，为监督法的实施打下坚实的思想基础。在此基础上，严格按照监督法的规定规范、加强和改进监督工作，做了大量工作，取得了初步成效。

　　一、依照监督法规范监督工作

　　（一）制定《北京市人大常委会机关贯彻实施监督法若干意见》、明确工作责任分工。2006年12月，在认真学习监督法和《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》的基础上，结合北京市人大常委会工作实际，制定了《北京市人大机关贯彻实施监督法若干意见》。意见分为八个部分，对“准确把握监督法的精神实质和基本内容”、“明确市人大常委会开展监督工作的主要方式和内容”、“选好监督议题”、“采取多种监督方式，增强监督实效”、“认真整理和交办《审议意见》”、“做好推动整改的各项工作”，以及“加强机关内部外部的沟通协调”和“依法通报和公布监督工作情况”等作出了明确具体的规定。2007年，市人大常委会第82次主任会议对《北京市人大机关贯彻实施监督法若干意见》又进行了修订。

　　（二）对本市现行有效的地方性法规和相关工作文件进行全面梳理，凡是与监督法存在不一致或抵触的，及时进行了修改或废止。按照全国人大常委会提出的各地要对原来的有关地方性法规和工作文件进行全面梳理，实现平稳过渡的要求，市人大常委会由法制办牵头，组成工作班子，对照监督法的规定，对北京市现行有效的130件地方性法规和有关工作文件进行了全面清理。从清理的情况看，其中与监督法内容相关的有五件，即《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》、《北京市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》、《北京市预算监督条例》、《北京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》和《关于北京市人民政府向市人大常委会报告重大事项的若干规定》。经过与监督法逐条对照审查，对其中三件有个别条款与监督法存在表述不一致情形的法规，提出了修改建议，对与监督法存在抵触或内容缺失较多的《北京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》建议废止。上述意见经过机关内部反复沟通达成共识，经主任会议同意，已于2007年3月30日经市人大常委会第三十五次会议表决通过了《北京市人民代表大会常务委员会议事规则修正案》和《北京市人民代表大会常务委员会关于废止〈北京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例〉的决定》。

　　关于北京市人大常委会主任会议通过试行的规范性文件《关于开展述职评议的试行办法》，已于2006年11月9日北京市人大常委会第67次主任会议讨论通过决定废止。

　　（三）制定《北京市人大常委会办公厅关于市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法》，提高监督工作透明度。2007年7月，为了贯彻落实《监督法》，进一步规范市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的工作，结合本市实际，常委会以办公厅名义制定了《北京市人大常委会办公厅关于市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法》，就向社会公开的主体、向社会公布的内容、形式、时限、工作程序等进行了规范，经常委会第85次主任会议通过，在市十二届人大常委会第37次、38次会议上已经实施，并收到较好效果。特别是常委会第37次会议安排了初审《北京市食品安全条例》（草案），听取、审议并作出《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法制环境建设的决议》，听取并审议《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》执法检查的报告、食品卫生与食品安全法律法规执法检查的报告，审查并批准北京市2006年市级决算等14项重要议题。议题多，议题份量重，很多议题都是社会热点问题，受社会普遍关注，尤其是审计工作报告。按照监督法的规定和市人大常委会办公厅关于市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法，常委会会议听取和审议的各项报告，都通过新闻媒体和市人大常委会的门户网站等途径及时公布，产生很好的社会影响。

　　（四）抓紧制定实施监督法的办法，规范本市各级人大常委会监督工作。制定实施监督法办法的过程，也是对监督法的认识统一提高的过程，更是按照监督法逐步规范常委会监督工作的过程。按照常委会工作要点的安排，2007年4月初成立了由研究室、法制办、财经办有关同志和4位人大代表参加的实施监督法办法起草小组，围绕制定实施监督法办法的体例、形式和立法中的重点难点问题，召开座谈会、到外省学习考察、到区县进行了立法调研，听取各方面的意见，广泛进行研讨论证。市人大理论研究会还召开了制定实施监督法办法立法研讨会，26位专家学者和理事提交了论文，提出很多建设性意见。7月3日，市人大常委会党组召开扩大会议，专门听取了起草小组的情况汇报。7月12日，市十二届人大常委会第85次主任会议，听取了起草小组的情况汇报，认为制定综合性的实施监督法法规条件尚不成熟，主要是：监督法对一些监督形式的规定比较原则，如听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告、听取和审议审计工作报告、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等，理论上讲有比较大的立法空间，但三种非经常性的监督形式，目前实践中很少遇到，也没有实践经验，细化有较大难度。听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告、听取和审议审计工作报告，目前细化条件也不成熟。如果制定综合性法规，这些内容必然要照抄照录，没有意义。对于规范性文件的备案审查，监督法已经规定的较详细，但目前我们要启动审查程序，在机构、人员编制、经费等方面条件尚不具备。而依据监督法的原则，紧密结合本市的人大监督工作成功经验和做法，按照立法条件的成熟程度，分别针对监督法规定的监督形式，制定单项法规，这与监督法“实践经验比较成熟的、加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验的，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”的立法思路相吻合,也便于结合本市实际，突出地方特色，法规的针对性和可操作性都比较强。主任会议决定先制定两个单项法规。

　　起草小组按照主任会议的要求，起草了《北京市各级人民代表大会常务委员会听取和审议人民政府人民法院和人民检察院专项工作报告办法》和《北京市各级人民代表大会常务委员会检查法律法规实施情况办法》两个单项法规，经过反复征求意见和修改，形成讨论稿。9月29日召开的常委会第90次主任会议进行了研究讨论，提出了一些意见和建议。研究室就意见较为集中的专项工作评议、对垂直部门的监督、提交专项工作报告的时限、专门委员会的职能和作用等问题向全国人大法工委、研究室进行咨询。本着“于法有据、于工作有利，慎重处理、继续探索”的原则，起草组对这两个法规又作了进一步修改，对于一些争议较大、不太成熟的问题，先不作规定；对于符合监督法精神、实践中比较成熟的做法，加以规范。不求在法规上进行突破，而注重在监督方法上积极探索，不断统一认识，不断积累经验，不断研究论证，为法规的进一步完善奠定基础。10月12日，提请常委会第91次主任会议研究，最终达成一致意见，主任会议决定，提请市人大常委会第39次会议审议。修改后的《听取和审议专项工作报告办法》（草案）共17条，《执法检查办法》（草案）共20条，两项法规规定的工作程序和内容大体相近，主要包括立法宗旨、议题来源和渠道、年度工作计划的制定和调整、常委会审议前的调研或检查、常委会审议、审议意见书的形成、审议意见的处理与跟踪以及监督工作的公开等内容。10月29日，市人大常委会第39次会议对两个法规进行了一审。根据常委会审议意见，现在正抓紧修改完善，争取本届内二审通过。

　　二、今后贯彻实施监督法思路性建议

　　监督法实施中还会遇到许多新情况、新问题，需要不断探索和实践。结合常委会监督工作，提出如下思路性建议：

　　一要进一步提高认识，切实把思想统一到监督法精神上来。监督法从酝酿起草到审议通过，历时二十年，它总结了过去成熟的经验和做法，凝聚了各方面的智慧，它的颁布实施对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义，同时也对人大监督工作提出了更高的要求，对于监督法的学习贯彻还刚刚起步，这就需要我们进一步提高思想认识，认真落实监督法的规定，在实践中不断研究探索。比如规范性文件备案审查，相对于监督法规定的其他三种经常性的监督形式，工作中还缺乏经验，对于如何制定相关的法规，怎样做好规范性文件审查，是否需要设置相应的机构，审查程序怎么规定等等，还都需要探索实践。但是，人大的监督工作必须在宪法和法律范围内进行，必须于法有据，特别是监督的对象、内容、范围、方式、权限和程序都要严格遵守宪法和法律的规定，必须严格按照监督法规范监督工作。

　　二要坚持监督的原则，明确监督的重点。监督法规定，人大常委会的监督工作必须遵循坚持党的领导、依法监督、集体监督、接受人大监督和公开原则，这些原则也体现了监督法的基本精神。要准确把握人大常委会行使监督权的原则，即坚持党的领导，正确处理好加强人大监督与维护党的领导核心地位的关系；坚持依法行使职权，正确处理好加强人大监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系；坚持民主集中制，广泛听取各方面意见，集体行使监督职权。要按照监督法的要求，紧紧围绕关系首都经济社会发展全局的重大问题，围绕城市建设和管理中的突出问题，围绕人民群众普遍关心的热点和难点问题开展监督工作，加大监督力度，督促“一府两院”从制度上、机制上逐步解决带有普遍性、倾向性的问题。当前要围绕市委提出的“全面落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会首善之区”的主题，突出重点，抓住关键，认真行使监督权，督促政府及其部门及时解决社会保障、基础设施建设、公共卫生服务、环境保护、义务教育均衡发展、食品安全等方面存在的突出问题，使人大各项工作顺应民心、反映民意、贴近民生，不断推进首都的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。

　　三要综合运用多种形式，不断增强监督实效。监督法明确了人大常委会对“一府两院”进行监督的七种形式，其中经常使用的主要是听取和审议专项工作报告，计划、预算执行情况的监督，执法检查，规范性文件备案审查等四种。要切实搞好这四种形式的监督，并注重把听取和审议专项工作报告和执法检查、议案督办结合起来，这样既能简化程序，避免重复工作，降低成本，又能够集中力量，有效发挥综合效应，加大监督力度。各专门委员会和常委会工作机构要集中精力，下大功夫，为常委会依法开展好这些形式的监督工作当好参谋，做好服务工作。同时，还要根据监督法的规定和实践中的成功经验，注意把工作监督与法律监督、专项监督与综合监督、初次监督与跟踪监督、听取专项工作报告与开展执法检查结合起来，切实增强监督工作的针对性和有效性。要围绕全市工作大局，抓住突出问题，充分发挥常委会的职能作用，在立法和监督的结合上做文章，着力解决那些群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提高人大工作实效。

　　四要加强沟通协调，寓支持于监督之中。贯彻实施监督法的各项具体工作，既涉及到外部有关单位和部门，也涉及到常委会内部各委办室。首先要加强与“一府两院”的沟通协调，共同研究确定工作重点，组织常委会组成人员和代表与政府以及相关部门交换意见，对发现的问题，共同商讨解决办法，把监督与支持有机地结合起来，推动“一府两院”的工作。人大常委会内部各委办室也要注意改进工作方法和工作作风，努力加强在各个环节上的相互沟通和协调，确保信息既要上通下达、下通上达，也要横向通畅。凡是需要与外部沟通的事项，事先应在机关内部进行沟通，形成一致意见。

　　监督法是一部全面规范各级人大常委会监督工作的重要法律，对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证人大依法加强监督工作，促进依法行政和公正司法，维护改革发展稳定的大局和广大人民群众的根本利益，具有重大意义。但是监督法立法本身涉及国家政治体制，人们的认识也有一个进一步提高、思想进一步统一的过程，过去的做法和经验也有一个逐步规范完善的过程，这些都需要我们在贯彻监督法的同时，在机制上继续探索和实践，在方法上不断改革和创新，保证人大监督的职能充分发挥，保证人大工作始终充满生机和活力。