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发挥代表作用调研课题组
为结合本市实际全面贯彻落实中央9号文件精神，并做好第二次人大工作会议筹备工作，代表联络室围绕本市第一次人大工作会议以来代表工作的新进展，当前代表工作面临的困难和问题，以及如何进一步发挥人大代表的作用三个方面，进行了专题调研。
一、调研工作的概况
这次专题调研从5月中旬开始，至6月底结束。我们先后召开6个座谈会，共有22位市人大代表、57个部门和单位的负责同志参加座谈，提出49条意见和建议。与此同时，向市人大代表、部分代表所在单位发出近1000份调查问卷（收回410份，回收率41%）；向区县人大常委会代表联络部门送发了关于区县代表工作情况调查表，收集了区县代表工作相关材料；收集汇总了全国人大和天津、上海等七省市关于加强和改进代表工作的文件。在此基础上，对座谈中了解的各方面意见和调查问卷涉及的50个问题进行了归纳分析，为有针对性地提出建设性意见奠定了基础。
二、第一次人大工作会议以来代表工作取得的新进展
代表工作是人大及其常委会工作的基础，人大各项工作都与发挥代表作用息息相关。近年来，本市各级人大更加重视代表工作，始终把代表工作作为全局性、基础性、经常性工作来抓，积极为代表依法履行职责创造条件、提供服务。概括起来主要坚持了“六抓”。
（一）抓培训，提高代表履职能力
建立代表学习培训制度是本届人大一项新举措。常委会针对代表履职需要，有计划地开展代表培训工作。2003年组织代表集中培训，帮助代表了解人大及其常委会的性质、地位和作用，了解代表的权利、义务和依法履行职责的基本要求。2004年为夯实闭会期间代表活动的组织基础，举办了代表组长培训班，使代表小组组长对如何开展小组工作有了进一步了解。2005年以学习贯彻中央9号文件精神、提高代表履职能力为重点，举办了两期市人大代表学习班。通过学习，代表对如何正确履行代表职责，如何审议计划和预算报告，提出高质量议案建议有了进一步的了解。
（二）抓服务，为代表履行职责创造条件、提供保障
1、扩大信息渠道，为代表知情知政服务。市人大常委会通过多种形式保障代表的知情权。一是在坚持为代表寄送常委会和市政府公报、北京人大和人大信息的基础上，实行每季度定期向代表寄送参阅资料的制度；二是人代会前举行大规模询问活动，为代表与“一府两院”有关部门直接沟通搭建了平台。四年来共举行3次询问活动，参加代表1460人次，累计提出问题1124个。三是将“一府两院”有关部门建立接待代表日、开通代表电话专线和“直通车”情况汇集成册，为代表平日与“一府两院”有关部门沟通情况、反映意见提供便利。四是全面启动常委会信息化建设，为代表方便、快捷地了解情况创造条件。
2、开展多种形式的视察调研活动，为代表了解社情民意服务。一是市人大常委会围绕全市工作重点和群众关注的热点，采取听取“一府两院”工作汇报、深入基层实地考察、与“一府两院”领导同志座谈相结合的方式，组织代表集中视察。四年来参加集中视察的代表1400多人次，实地察看基层单位150多个，代表在与“一府两院”负责同志座谈中提出重要意见和建议270多条。二是委托区县人大常委会组织本选举单位选出的代表开展视察调研活动。三是配合常委会议审议的议题，建议代表开展持证视察。2003年结合审议“优化首都发展环境”等两项议案，125位代表进行持证视察；2004年结合审议“提高防范和处置重大突发事件能力，保证公共安全”等三项议案，60多位代表进行持证视察，共反馈了392条意见和建议，分送相关委员会审议时参考。85％的代表把参加市和区县人大组织的会前视察，作为会前准备工作的首选方式。
3、建立代表网上提交建议系统，拓展为代表履职服务的渠道。2003年10月常委会正式开通代表网上提交建议系统，至今收到网上提交的建议305件，均交有关部门研究办理。2004年初市人代会上，又试行网上交办建议，大大提高了交办速度。
（三）抓履职，发挥代表主体作用
近年来，市人大常委会十分注重在行使各项职权中发挥代表作用，把代表的积极参与作为常委会工作的基础。
1、代表在立法中发挥作用。市人大常委会广泛听取代表对立法规划和年度计划的意见，高度重视代表提出的立法议案和建议，并注意从中选定立法项目。据统计，市十届人大常委会以来，本市制定和修订的法规有20％以上是在代表议案和建议的推动下完成的。不少立法项目都在不同阶段吸收代表参加，征求代表意见，促进了立法的民主化、科学化，对提高法规质量发挥了重要作用。
2、代表积极参加执法检查。2002年至2005年，市人大常委会组织代表，对关系首都发展全局、关系公民法人和其他组织合法权益、市民广泛关注的56项法律法规进行执法检查，推动了法律法规的贯彻实施。例如，食品卫生与安全的执法检查，市和区县、乡镇人大代表1000多人次参加，取得了较好效果。
3、坚持邀请代表列席常委会会议制度。多年来，常委会坚持邀请代表列席常委会会议制度。代表可以选择关心的议题，提出列席要求。同时，常委会根据议题内容，结合代表职业特点，邀请代表列席会议。2002年以来共有450位代表列席了常委会会议。
4、代表参与议案和建议督办工作。2002年以来，市人大代表共提出议案1541件，立案212件，合并为20项，交市人民政府办理，由市人大常委会审议。为提高议案审议质量，常委会广泛吸收代表参加调研和视察。如在督办交通议案时，部分常委会组成人员和代表乘坐公交车和出租车暗访，直接听取司机和乘客对交通问题的意见，提出很多有价值的意见和建议，推动政府改进工作。
2002年以来，市人大代表提出对各方面工作的建议6409件。有以下几个特点：一是代表重视建议权的行使，建议数量逐年上升；二是热点问题相对集中，交通、城市规划建设和管理、社会治安、社会保障、医疗卫生等问题占建议总数70%左右；三是承办单位集中，15％的承办单位承担70％的办理任务。常委会逐年加大督办力度，实行常委会主任、副主任督办重点建议新举措，坚持重点检查与普遍自查相结合，规范和改进平类建议的提出、交办、办理和督办工作，并加强对建议办理工作的宣传报道，增强了办理实效。调查显示，行使建议权是代表反映问题的首选方式，67％的代表选择此项，65％的代表认为以“提出建议”方式反映问题效果最好。
（四）抓组织，依靠代表小组开展代表活动
代表小组是代表在闭会期间开展活动最基本的组织形式。目前，我市有全国人大代表小组3个，市人大代表小组33个，区县人大代表小组377个。各代表小组积极开展视察调研、走访选民、向选民述职等活动。2004年，市人大教科文卫体委员会成立了体育代表小组，进行专业代表组活动试点，效果明显。由于代表职业相近，情况熟悉，调研视察有深度，提出的建议针对性强。
（五）抓研讨，不断创新代表工作
市人大常委会代表联络室坚持每年召开研讨会，对代表工作实践进行理性思考，不少区县也建立定期研讨代表工作的制度，使本市代表工作在体制、机制、制度创新上不断取得新成果。
1、在体制创新方面，2000年，东城区人大常委会率先在街道设立工作机构，西城、海淀、石景山区人大也作了积极探索。市委、市人大高度重视，市人大常委会领导多次深入调研，市委常委会决定在全市推广这一经验。目前全市16个区的127个街道中有125个建立了人大街工委，占全部街道的984%。实践证明，建立人大街工委是人大工作深入发展的客观需要，搭建了代表开展活动、联系群众的平台，为代表履行职责、发挥作用提供了组织和服务保证。
2、在机制创新方面，一些区县建立了有利于发挥代表作用的新机制。据了解，目前全市15个区县建立了代表向选民述职制度，10个区县人大常委会制定了代表述职办法，16个区县建立了代表管理制度。这些做法有助于激发代表的责任感和履职积极性。
3、在制度创新方面，市和区县人大常委会创新了一系列行之有效的联系制度。一是常委会组成人员联系代表制度。2003年，市人大常委会建立了常委会组成人员联系代表制度，对组成人员联系代表的内容、形式、代表意见处理及服务保障等方面作出了规范。目前有15个区县人大也建立了这项制度。二是常委会主任接待代表日制度。四年来，市人大代表在接待日提出建议120多条，重要意见均由负责接待的主任批转有关部门处理。代表深有感触地说，主任接待日是反映问题最直接的方式，很多难点问题在主任的关注下得到解决。三是各级代表相互联系的制度。据统计，有11个区县建立了市代表与区县代表的联系网络，有4个区县建立了区县代表与乡镇代表的联系网络，东城、西城、海淀、门头沟区制定了加强市、区代表联系的办法。四是代表联系选民制度。目前13个区县实行代表公示制度，9个区县向选民发放联系卡，在社区公布代表所在单位及联系电话；8个区县在社区设立了选民信箱；12个区县建立了代表走访选民月、走访选民周、走访选民日制度；10个区县建立了代表接待选民来访制度。这些制度密切了代表与选民的联系，增强了代表的责任意识。
（六）抓制度，不断提升代表工作水平
代表工作规范化、制度化，是全面提升代表工作水平的保证。届首之年本市就作出代表工作制度化建设的安排，先后启动代表建议办理条例和实施代表法办法修订工作，常委会主任接待代表日、代表视察、代表列席常委会会议、代表小组活动等也基本形成规范。各区县代表工作制度建设也进展很快。目前18个区县共有代表工作制度94个，基本涵盖了闭会期间代表活动的各个方面，对于提高代表工作总体水平，发挥了十分重要的作用。
三、代表工作中面临的困难和问题
几年来，本市各级人大认真贯彻市委关于加强人大工作的决定，代表工作取得了长足进步，积累了很多宝贵经验，但是，与中央9号文件的要求、宪法法律赋予职权及人民群众的期望相比，还有很多方面需要加强和改进。调研中代表们主要提出了以下问题：
（一）代表知情知政与代表所承担的职责不对称
虽然代表来自各行各业，熟悉本领域、本单位情况，但是代表参与立法和监督工作往往涉及的领域很宽，代表掌握的法律知识和信息量与履职要求相差甚远。问卷调查显示，275位代表在人代会期间审议各项报告时，对预算报告不能发表审议意见的175人，占63.6%；对计划报告不能发表审议意见的72人，占26.2%；对检察院、法院工作报告不能发表审议意见的是57人、54人，分别占20.7%和19.6%。不能发表意见的原因，不了解情况的163人，占59.3%；缺乏专业知识的129人，占46.9%。
（二）本职工作与履行代表职责的冲突难以协调
调查结果表明，代表参加闭会期间活动不平衡。每年参加代表活动1－2次的占16％，3－5次的占27.6％，6－10次的占21.5％，11－20次的占6.2％；20次以上的占2.9％。从2005年1至4月代表履职情况看，参加活动最多的43天，最少的半天，参加活动7天以上的104人，多数代表参加活动达不到实施代表法办法规定的时间。62.5%的代表不能参加活动的原因是本职工作离不开，多数代表把单位职务作为第一职务，把单位工作作为第一任务。
代表参加活动出勤率低，老面孔多，是人大机关各委员会反映最为集中的问题。究其原因，一是本职工作与代表工作都很重要，在时间、精力上很难做到两全。二是代表结构不合理，担任党政机关领导职务的官员代表和担任企事业领导职务的代表比例比较高。前者身兼监督者和被监督者双重角色，因为身份特殊，很少领衔提出议案和建议，很少参加闭会期间活动；后者由于本职工作繁忙，没有时间和精力履行代表职责。三是代表能否连选连任，不取决于代表的履职态度、能力和水平，代表工作“干与不干一个样”、“干多干少一个样”，缺乏激励约束机制。
（三）代表履职保障需要进一步加强和改善
人大代表绝大多数是兼职的，主要反映两点：一是履行代表职责势必占用一定工作时间，尽管代表所在单位对代表参加活动基本能按正常出勤对待，享受本单位工资、奖金和其他待遇，但是评定研究员、教授职称要有专门著作、论文，竞聘领导职务要业绩显著，一些代表在职评和竞聘中受到不同程度的影响。其二，随着科技的进步，代表履职成本升高，增加了数额不等的上网、传真、特快专递等费用，目前发给代表的1000元补贴不能满足履职需要，特别是部分基层代表、参加活动多的代表、退休的代表负担较重。
（四）代表工作需要进一步加强和完善
近年来，常委会在加强代表工作方面采取了很多措施。但是，依然存在薄弱环节。一是代表工作延续以往做法、按照惯例操作的情况比较多，缺乏制度和规范。二是为代表履职提供多方面信息不够。三是邀请代表参与常委会工作还不够广泛。四是建议办理结果与代表的期望存在距离，督办措施还需加强。五是代表工作日渐繁重，代表联络部门编制偏少，不能适应新时期代表工作的要求。
四、关于加强和改进代表工作的建议
（一）进一步提高对做好新时期代表工作的认识
人大代表是国家权力机关的组成人员，是国家权力机关的行为主体。胡锦涛同志今年3月在全国“两会”党员负责人会议上的讲话强调指出：“充分发挥全国各级人大代表的作用，有利于提高各级人民代表大会的审议质量和决策质量，有利于促进各级人大常委会的工作，有利于密切国家机关同人民群众的联系。各级人大常委会要紧紧依靠人大代表开展工作，进一步引导好、发挥好人大代表依法履行职责的积极性。”5月，中央9号文件转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。重要讲话和文件明确了代表工作在坚持和完善人民代表大会制度中的重要地位，对新时期的代表工作提出了新要求，为此，全市特别是各级党政机关和党员领导干部要认真学习贯彻胡锦涛同志的讲话和中央9号文件精神，切实提高对做好新时期代表工作重要性的认识，为全面加强本市代表工作，充分发挥代表作用，提供强有力的组织支持、舆论氛围和制度保证。
（二）进一步优化代表结构，提高代表整体素质
优化代表结构、提高代表整体素质，首先要把好“入口关”。2006年、2007年，区县乡镇和市人大代表将相继进行换届选举，党委组织部门应及早研究优化代表和常委会组成人员结构问题。建议在考虑代表性的同时注重考察代表候选人的政治素质和履职能力。同时，各级人大常委会要建立代表学习培训制度，有计划、有针对性地组织代表学习与履职相关的法律法规、议事规则和工作程序，了解全市和本地区经济社会情况，掌握履行代表职责必需的知识。
（三）加强和规范代表在闭会期间的活动，增强活动实效
代表在闭会期间的活动是代表知情知政，酝酿提出议案和建议，为参加代表大会做准备的过程。要继续完善代表列席常委会会议、专门委员会会议制度，扩大邀请代表列席会议的覆盖面；邀请代表参加专题调研、执法检查等活动；改进视察方式，增强视察实效；加强代表小组工作，夯实闭会期间代表活动的组织基础。
（四）进一步加强代表议案工作
参照全国人大办公厅出台的《全国人大代表议案处理办法》，加快本市《关于议案的若干暂行规定》的修订调研工作，通过修订法规，明确代表议案的基本要求和范围，规范议案提出、审查、办理、审议和意见反馈等程序，提高议案工作的质量和水平。
（五）进一步加强代表建议工作
按照《代表建议办理条例》，规范代表建议的提出、交办和办理工作；采取重点检查与普遍自查相结合、常委会主要领导督办、专门委员及工作委员会督办与提建议代表参加督办相结合的方式，加强建议督办力度；加强和改进平类建议工作。
（六）积极为代表履职创造条件，提供多方面保障
一要扩大代表知情范围，采取报告会、情况通报会，定期寄送资料等方式，向代表提供更多更翔实的资料，加快信息化建设，逐步完善人大门户网站，建立与代表联系沟通的平台。二要加强对代表法和有关法规、文件及代表履职情况的宣传，为代表执行职务营造良好环境。代表所在单位要为代表履行职务提供必要条件，并在时间、工资、奖金及其他待遇等方面提供保障。三要增加代表活动经费和代表履职补贴，列入财政预算。四要充实代表工作部门力量，在市人大常委会代表联络部门增设全国人大代表联络处，增加区县人大常委会代表联络部门编制，以更好地为代表履职服务。
（七）密切代表与人民群众的联系，畅通反映民意渠道
要建立本市各级人大常委会与代表、各级人大代表之间、代表与选民之间的联系，充分发挥各级代表的优势和作用；与“一府两院”共同研究代表提出问题的反映、处理和反馈机制。
（八）加强对代表履职情况的考核，健全激励约束机制
各级人大常委会要加强代表活动管理，完善代表履职情况和代表小组活动情况统计和通报制度，探索间接选举代表接受原选举单位监督可行和有效的方式，逐步建立代表履职约束监督机制。
（九）加快代表工作制度化进程，全面提升代表工作水平
届内逐步完善代表工作法规和制度，对实施代表法办法、代表视察办法进行修订。同时结合工作实践，制定和完善主任接待代表日、代表列席常委会会议、代表小组活动等工作制度，力争在本届内全面实现代表工作制度化、规范化。（摘编自2005年关于发挥人大代表作用的调研报告） |
