发挥代表作用调研课题组

　　2007年是市十二届人大及其常委会任期的最后一年，为了进一步贯彻落实中央9号文件和市委第二次人大工作会议精神，加强和改进代表工作，我们在总结本届人大代表工作的基础上，着重就闭会期间代表活动、代表联系制度、人大街工委职能、代表建议等方面问题，进行了为期4个月的调研。这次调研我们注重做到四个结合：即总结工作与问题分析相结合，听取情况与重点走访相结合，发放调查问卷与征求部门意见相结合，收集资料与梳理问题相结合。调研中，我们召开了全市代表工作会议，收回代表调查问卷177份，代表履职材料45份，梳理了本届市人大代表提出的议案和建议，力求从多个角度和不同侧面了解代表履职情况。

　　一、代表工作的基本情况

　　调研中，我们感到，各级人大常委会在市委的领导下，认真贯彻落实中央9号文件精神，高度重视代表工作。代表闭会期间活动更加丰富，代表与常委会和人民群众的联系更为密切，代表履职平台进一步拓展，代表主体作用显著增强。主要体现在以下几个方面：

　　（一）闭会期间活动是代表了解政情社情的基础

　　代表参加闭会期间的活动，是知情知政，听取群众意见的重要途径，也是执行代表职务，发挥代表主体作用的重要方式。本届以来，市和区县人大常委会不断扩大代表对常委会工作的参与，代表积极踊跃地参加闭会期间的各项活动。在立法方面，代表通过提交法规议案，参加立法座谈会、听证会，参加立法起草小组工作等形式，共参与35项地方性法规的制定和21项法规的修改，以及11项法规的废止工作。不少代表结合工作实际和自己的专业优势提出了很多好的意见和建议。在监督方面，据不完全统计，本届截至2007年上半年，市人大常委会及其工作机构共组织视察、调研、执法检查、专项工作评议、议案督办、情况通报等代表活动877次，参加活动代表14917人次；区县人大常委会组织的视察、调研、通报、座谈等代表活动1124次，参加活动代表15459人次。全市3个全国人大代表小组，33个市人大代表小组，360个区县人大代表小组，在市和区县人大常委会的协助下，积极开展代表小组活动。据统计，截至2007年上半年，市和区县人大常委会共组织代表小组活动240次，参加小组活动的代表达5027人次。代表通过参加执法检查、视察、调研、小组活动，不仅从不同侧面、不同层次，更全面、更翔实地了解了“一府两院”的工作情况，而且为参加代表大会，审议各项报告，提出议案和建议做了必要的准备。同时，促进了常委会立法和决策的民主化和科学化。

　　（二）代表联系制度是沟通情况交流信息的基础

　　本届以来，市和区县人大常委会建立了常委会联系代表、代表联系群众制度，建立了各级代表联系网络。通过这些制度，一是代表反映意见和建议的渠道进一步拓展。截至2007年6月，有代表62人次在主任接待代表日时，向常委会主任、副主任提出加强人大自身建设的意见30余条，反映涉及广大人民群众切身利益的问题30个。2003年，59位常委会组成人员征求所联系代表对常委会工作报告(讨论稿)的修改意见，599位代表反馈意见。这项举措使常委会比较广泛地听取代表意见得到实现，为此，常委会在本届一直坚持这一做法；2004年，常委会组成人员以人民代表大会成立50周年为主题，听取代表对加强和改进市人大常委会工作的意见，代表提出意见和建议173条，推动了常委会的自身建设。二是代表之间的联系更加紧密，代表作用发挥形成合力。有的全国人大代表、市人大代表利用列席下一级人代会、参加分组审议的机会，就共同关注的问题，主动与市和区县的人大代表沟通情况，收集资料；有的代表通过参加闭会期间活动，相互交换意见，共同研究解决问题的办法。三是加强代表与群众的经常联系，发挥代表在构建和谐社区和谐村镇中的作用。从2005年开始，代表在区县人大及街工委的组织下，在街道、社区、村镇接待群众，将听取的意见反馈人大和政府。区县人大还采取公示代表联系方式、走访选民等方式，密切代表与群众的联系，都取得较好的效果。调研中，人大代表和区县人大的同志说，这些联系制度，使代表不再为联系选民发愁，选民也不再为找不到代表犯难，深化了代表参加管理国家事务，表达人民群众意愿的民主程度，也使群众有了对国家事务的知情权、参与权和监督权。

　　（三）建立人大街道机构是深入社区和群众的基础

　　自2003年，市委召开推广建立人大街工委经验交流会后，我市17个区县（延庆县除外）共132个街道，有127个街道建立了人大工作机构。调研中，区县人大的同志都感到，人大街工委的建立开拓了丰富闭会期间代表活动，发挥代表主体作用的新机制，为人大工作增添了新活力，为代表参加闭会期间活动，提高代表参加活动出勤率，提供了坚实的组织保障。代表通过在社区设立的便民电话、“人大代表信箱”、代表联系卡、走访选民等方式，深入社区，宣传党的路线方针政策，倾听选民的困难和要求，促进了涉及群众切身利益问题的解决，赢得了选民的信任，发挥了人大代表的桥梁和纽带作用。

　　（四）提高建议质量是保障代表履职效果的基础

　　代表提出议案和建议，是依法履行代表职责，参加管理国家事务的具体体现。市十二届人大一至五次会议期间，代表提出议案1823件，立案276件，合并为24项；提出建议6242件，议案作为建议处理的1547件，截至2007年10月，闭会期间收到代表建议2001件，三项合计代表共提出建议9790件。多年以来，常委会高度重视建议工作，从修订代表建议办理条例入手，规范了代表建议提出、交办、办理和督办等主要环节的工作。代表建议呈现三个特点：一是代表认真贯彻建议办理条例，按照条例的有关规定提出建议，对于经确认不符合建议要求的，代表会及时修改或者撤回提交的建议，依法提出建议的意识不断增强；二是代表越来越重视建议的提出质量。有的代表收到群众反映的问题，不是急于提出建议，而是深入街区了解情况，查找资料，咨询分析后针对带有普遍性的问题提出建议，从而保证了建议的提出质量。代表围绕全市工作中心和重点，在实现“新北京、新奥运”战略构想、推进首都经济社会可持续发展等方面，提出的很多前瞻性、战略性较强的建议，为制定近期计划、中远期规划提供了重要参考依据。有的代表在交流履职体会时谈到，代表建议质量至关重要，建议不仅要真正反映广大群众的意愿，还要权衡局部利益和全局利益。如果建议质量不高，问题反映不准确，不但起不到建议作用，还浪费行政资源；三是代表积极参与常委会组织的建议督办检查，有的代表为督促承办部门解决难点问题，还利用休息时间了解落实建议工作的进度和情况。本届以来，在常委会、人大代表和承办部门的共同努力下，代表通过深入基层，实地调研，客观准确反映的人民群众普遍关心的热点、难点问题，受到有关单位的高度重视，建议采纳率有所提高。据统计，建议反映的问题得到解决或基本解决、工作取得一定进展和列入计划逐步解决的达72.9%，比上届提高了5个百分点。

　　二、存在的问题及原因分析

　　调研中，我们也看到，人大代表在行使权力、履行职责，以及发挥作用等方面依然存在一些问题，其中最大的问题是履职不平衡问题，亟需加强研究，加以改进，以更大程度地发挥代表作用。

　　（一）代表参加闭会期间活动情况不平衡

　　代表法规定，代表参加大会期间的工作和闭会期间的活动都是执行代表职务。但是与代表参加代表大会相比，代表参加闭会期间活动的出勤率较低，老面孔多，参加活动代表不够普遍。代表参加活动的不平衡导致代表主体作用不能充分发挥。分析原因有两点：从常委会自身角度讲，各工作机构在组织代表活动时邀请代表不够普遍，相对集中于参加活动积极，能够发表意见，在城近郊区工作的代表；从代表角度讲，有些代表欠缺代表责任意识，在其他工作与代表活动发生冲突时，常常把代表职责作为可履职、可不履职，可多履职、也可少履职的附属职责。

　　（二）常委会与代表、代表之间的联系不平衡

　　虽然常委会建立了联系代表制度，但是代表利用这些制度，加强与常委会的联系和沟通还很不够。五年来，常委会安排主任接待代表日51次，但是有代表来访的接待日只有23次；来访代表62人次，其中来访代表21人，有4位代表是主任接待日的主要来访者。常委会组成人员联系代表制度建立五年来，联系的形式和内容比较单一，没有充分发挥应有的作用。常委会组成人员以座谈会等形式联系代表时，代表出席率很低，有时因人数过少不得不取消会议，扩大代表对常委会工作的参与程度同工作要求比还有相当的差距。各级代表的联系，各区县之间也不平衡。代表联系的网络、代表联系的载体、代表了解情况的反映渠道都需要健全和落实。

　　（三）代表建议权的行使不平衡

　　议案和建议是代表行使职权，反映民情、民意，督促一府两院改进工作的重要途径。从本届代表提交建议情况看，建议权的行使不平衡。据统计，在代表大会期间和闭会期间代表共提出建议9786件，代表领衔或者单独提出建议的有592位代表，占代表总数的76%。在提出建议的代表中，提出建议总数在100件以上的有6位，50件以上不足100件的有20位，20件以上不足50件的有107位，20件以下的有459位，提交建议最多的达662件，平均每年提出建议132件。在9786件建议中，参加复议的代表734人，虽然人数较多，但是，情况也有所不同。有的复议代表与领衔提出建议的代表共同关注一个问题，签字表示自己的关注；而有的复议代表并不关心领衔代表反映的问题和提出的建议，而是碍于面子签字的，当承办单位和人大常委会在办理、督办建议，听取代表意见时，复议代表才表示自己不清楚建议中反映的问题，也不愿意参加督办工作。

　　三、几点建议

　　为了进一步做好代表工作，充分发挥代表的主体作用，结合实际工作，提出如下几点建议：

　　（一）加强代表学习培训，增强代表的责任意识

　　加强学习、提高素质，是代表依法履行职责的基础。市人大常委会要有计划地组织代表学习培训，使代表不仅学习代表法，还要学习与履行代表职务相关的法律；不仅了解人大代表的权利、义务，还要了解人民代表大会及其常委会议事规则和工作程序；不仅了解人大的职责，还要了解“一府两院”的职责，不断提高自身政治素质和执行代表职务的能力。代表在加强学习的同时，要善于处理履行人大代表职务与做好所在单位本职工作的关系，提高责任意识。很多代表深有感触地说，人民选我当代表，是一种荣誉，更是一份责任，珍惜这份荣誉，更要珍惜法律赋予的职责和人民的重托。为此，只有从思想上解决代表责任意识问题，把代表职务放在重要位置，才能合理地分配时间和精力，完成好代表职务和本职工作双重任务。

　　（二）完善代表工作格局，加强代表履职服务保障

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，也是各级国家机关联系人民群众的桥梁和纽带，充分发挥代表主体作用是做好人大工作的基础和保障，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。为此，要深入贯彻中央9号文件和市委23号文件精神，尽快完善代表工作服务体系，健全区县人大常委会的市人大代表联络机构，加强区县人大街道代表工作机构建设，使市和区县人大常委会联络服务代表的工作形成合力，有计划地安排代表参加闭会期间的活动，通报全市半年经济形势和经济社会发展计划、预算执行的情况；征集代表对市人大常委会和全市有关方面重要工作的意见，使代表作用的发挥有基础、有组织、有效果。

　　（三）完善代表联系制度，畅通民意反映渠道

　　加强与代表的联系是人大常委会的基础工作，也是了解民意、掌握民情，调动代表积极性，充分发挥代表作用的一个重要方面。代表工作是一个整体，做好代表联系工作，需要常委会组成人员、常委会各工作机构和代表的共同努力。市人大常委会要把加强与代表的联系作为代表工作的重点，进一步建立和完善代表联系体系和网络。一是充分发挥各专门委员会或工作机构在联系代表中的作用，分别联系相关领域的代表，扩大代表参加闭会期间活动的范围，让更多的代表能够参加常委会组织的立法、执法检查、视察和调研工作，加强对“一府两院”专项工作的了解；二是完善常委会组成人员联系代表制度，常委会组成人员要把列入常委会审议的议题作为联系代表的载体，经常性地听取所联系代表的意见，畅通并拓宽人大常委会体察民情，反映民意，集中民智的渠道，提高审议水平，使人大常委会的工作更好地体现“三个代表”重要思想，把人大常委会行使职权与代表行使职权有机地统一起来。三是建立代表联系网络，新一届全国人大北京团代表和市人大代表选举产生后，市和区县人大常委会要建立上下级代表的联系体系，密切代表与原选举单位的联系，把群众反映的不同层次的问题，可以通过代表反映给不同层次的国家机关。

　　（四）提高建议质量，增强督办工作实效

　　代表提出议案和建议是代表履行职权的形式之一，注重质量，不盲目追求数量，依法行使和正确运用建议权，是对代表履行职责的基本要求。市人大常委会要在总结五年代表建议工作的基础上，一方面，要发挥区县人大常委会的作用，做好代表提出建议的基础工作，采取将代表自行调研与有组织地开展调研结合起来；将代表要求承办单位答复建议办理结果与提供有关部门参考结合起来；将代表提出建议后自行找代表复议逐步转变为有组织地研究问题提出建设性意见；将代表根据群众意见分别提出内容相同的建议转变为并案提出建议的方式，进一步提高代表建议的提出质量。另一方面要改进和完善督办工作，加强对建议的综合分析，确定督办重点，增强督办工作的针对性；加大市人大常委会检查承办大户和重点建议办理工作的力度，进一步完善市人大常委会领导牵头、相关专门委员会负责、代表联络部门协调配合的督办工作格局，增强督办工作的实效性。（摘编自2007年10月关于进一步加强代表工作，发挥代表作用的调研报告）