关于《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例(草案)》的说明

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2020-02-24 13:23:00
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——2020年1月14日在北京市第十五届人民代表大会第三次会议上

北京市人大常委会副主任 张清

各位代表:

  我受市人大常委会委托,向大会作关于《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例(草案)》的说明。

  一、立法背景

  2014年的《北京市大气污染防治条例》(以下简称《大气条例》)和2016年的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)实施以来,为本市机动车和非道路移动机械排放污染防治提供了有力的法治保障。本市实现了在机动车保有量不断增长的情况下,污染排放量持续降低,2019年,本市机动车年排放的氮氧化物较2014年降低约45%。

  虽然近年来本市空气质量持续改善,但是由于机动车保有量和使用量居于高位,总体来看排放量仍然很大,截至2019年底,全市机动车保有量已经达到636万辆,是全国机动车保有量最高的城市。此外,外埠进京货车日均约3万辆次,长期在京使用的外埠客车有100余万辆,各类非道路移动机械4至6万台。2018年源解析显示,在细颗粒物(PM2.5)本地排放中,机动车和非道路移动机械等“移动源”排放占比达45%,已成为本市PM2.5的首要来源。其中,尤以重型柴油车排放量居高不下。目前,全市重型柴油客货车保有量24万辆,其氮氧化物和颗粒物排放量分别占机动车总排放量的70%和90%以上,是机动车污染排放监管的重中之重,从日常检查及机动车年检通过率看,重型柴油车超标情况较为严重,治理减排任务艰巨。

  2018年4月,习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上指出,打好污染防治攻坚战,要明确目标任务,到2020年使主要污染物排放总量大幅减少,生态环境质量总体改善,要打几场标志性的重大战役,打赢蓝天保卫战,打好柴油货车污染治理等攻坚战。为深入贯彻习近平生态文明思想,6月,党中央、国务院出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》;7月,国务院颁布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,明确规定强化移动源污染防治。2019年1月,生态环境部等11个部门联合发布《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》,要求各地根据监管需要,制定出台机动车污染防治的地方性法规。

  市委、市政府坚决贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署,发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好北京市污染防治攻坚战的意见》《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》,要求本市进一步完善法治体系,推动移动源污染防治立法工作,为污染防治攻坚战提供法规支撑。

  二、立法过程

  2019年6月,市十五届人大常委会第三十次主任会议讨论并同意制定《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》(以下简称条例)。条例的起草主要开展了以下三个方面工作:

  (一)京津冀立法项目协同工作

  2015年4月30日,中央政治局召开会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出,推动京津冀协同发展是重大国家战略,核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等三大重点领域率先取得突破。

  京津冀三地人大常委会将深入实施京津冀协同发展重大国家战略作为行动指南和根本遵循,主动联合,建立了立法工作协同机制,聚焦环境保护领域,特别是大气污染防治领域,提出共同推进移动源污染防治立法。2018年7月上旬,京津冀人大立法协同工作座谈会第五次会议原则同意将机动车污染防治立法作为三地人大的立法协同项目。会后,市人大常委会法制办牵头制定了《京津冀“移动源”污染防治立法项目协同实施方案》,立法项目协同工作正式启动。

  在项目协同推进过程中,三地人大常委会法制工作机构针对共性问题和重点难点问题,通过委托课题研究的形式,形成了三项课题研究成果,并将其运用到了法规草案的起草和修改过程中;充分利用三级沟通协调机制,形成了立法项目小组分头起草,法制工作机构沟通协调,重点难点问题联合攻关的日常工作模式。自2018年7月至2019年12月,京津冀三地人大共同召开立法工作协同座谈会2次、法制工作机构联席会议5次、立法工作组沟通协调会2次、专家论证会2次;期间,立法工作组10余次通过电话、书面等形式沟通协调具体条文的修改。

  2019年8月上旬,在京津冀立法工作协同座谈会第六次会议上,三地约定同步提交今年初召开的人民代表大会进行审议。三地提请各自代表大会审议的条例,在法规名称、立法思路、章节设置、立法目的、适用范围、基本概念、区域协同上基本协调一致,法规的主要制度设计,均已体现在三地相关条款中。同时,尊重各地经济社会发展的实际情况,在个别条款的表述上保持各自特色。

  (二)条例的立项论证和起草工作

  2019年初,市人大常委会结合京津冀立法项目协同工作进展情况,决定将条例列入2019年年度立法计划,并同步推进法规立项论证和草案起草工作。

  市人大常委会法制办、城建环保办、市司法局、市生态环境局共同组建立法工作组,围绕立法重点难点问题,先后多次赴进京检查站、物流基地、机动车检测场、维修企业、施工工地开展实地调研,召开座谈会协调政府部门职责分工,听取重点用车企业事业单位、货车司机、市民代表、部分区政府、市人大代表、环保专家、法律专家、NGO(非政府组织)、第三方实验室和科研机构等各类社会主体和管理相对人的意见,并通过首都之窗网站向社会公开征求了意见。

  2019年6月6日,市十五届人大常委会第三十次主任会议研究了法规立项论证报告,并同意立项;7月9日,第四十次市政府常务会议审议通过《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例(草案)》,提请市人大常委会审议。

  (三)市人大常委会进行三次审议

  市人大常委会分别于2019年7月、9月、11月对条例草案进行了三次审议。根据审议意见和其他各方面意见,有关专门委员会及工作机构聚焦问题,进行了多次专题调研,充分听取各方面意见;以座谈会方式征求了8位市人大常委会法治建设顾问的意见;就法规草案文本征求了部分语言文字专家的意见;在市人大机关门户网站征求了社会公众的意见。

  在此期间,市人大常委会充分发挥代表作用,在代表年中和会前集中活动时征求了十六个区代表团的意见;市人大常委会党组报请市委在市政协开展了立法协商,市政协党组高度重视,组织专家组研究论证,委员们从立法意义、原则、章节结构、重点问题及具体条文等方面,提出了168条意见建议。

  根据常委会审议意见、代表意见、政协立法协商意见及其他各方面意见,市人大有关专门委员会及常委会工作机构对条例草案进行了修改完善。

  2019年11月20日,市人大常委会党组将条例的有关立法工作情况向市委常委会作了汇报。

  2019年11月27日,市十五届人大常委会第十六次会议通过了提请市人民代表大会审议条例草案的议案。

  三、立法思路

  条例的立法思路是:以习近平生态文明思想为指导,贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》,落实市委、市政府重大决策部署,坚持绿色发展理念;在《大气法》和《大气条例》的框架下,聚焦本市机动车特别是重型柴油车和非道路移动机械造成排放污染的问题,采取小切口的立法方式,细化、补充污染排放的管控措施;强化部门间执法协同与协作,完善京津冀区域协同治理措施;加大处罚力度,提高立法的针对性;为打赢蓝天保卫战,保护和改善大气环境,维护公众健康提供法治保障。

  需要说明的是,《大气法》《大气条例》中均设立专门章节规范了机动车和非道路移动机械的污染防治。本条例的制定,旨在采取制定专门性法规的方式,对超标污染排放行为实施更严格的举措,进一步加大惩戒力度,加强对机动车和非道路移动机械污染排放全过程的管控和治理。对于《大气法》《大气条例》中已有规定并且行之有效的制度,如:机动车数量调控、新车目录管理、限制机动车行驶、提倡绿色出行和环保驾驶、划定禁止高排放非道路移动机械使用的区域、加快老旧车辆淘汰、发挥科技支撑作用、公众参与和监督举报、行政执法机关执法行为规范等内容,本条例不再作重复规定。

  四、条例草案的主要内容

  条例草案共六章五十一条,分为总则,预防和控制,使用、检验和维护,区域协同,法律责任,附则。主要内容包括:

  (一)关于排放污染防治的原则

  机动车和非道路移动机械数量众多,特别是重型柴油货车,存在使用强度高、单车排放大、流动范围广、污染排放持续性强的特点。为统筹开展排放污染防治工作,条例规定,机动车和非道路移动机械排放污染防治坚持源头防范、标本兼治,综合治理、突出重点,区域协同、共同防治的原则。一是严格执行机动车排放污染防治相关国家标准,从源头降低污染排放;二是推动生产、销售、使用、维修、检验、油品供应等各环节的综合治理,加强全方位的管控;三是深化区域协同,健全社会共治体系,细化政府及相关部门的具体职责,加强联动,强化企业及相关负责人的主体责任,提高所有人、驾驶人和使用人保护大气环境的意识。(第三条)

  (二)关于加强源头预防和控制

  调整优化道路设置和运输结构,加大新能源车辆的推广,加强新生产机动车的环保管理,改进油品质量,是从源头预防和控制机动车污染排放的重要手段。为此,条例明确规定了预防和控制的具体措施。一是推广使用节能环保型、新能源机动车和非道路移动机械,推动新能源配套基础设施建设;二是引导树立城市绿色发展理念,发展新能源,逐步削减化石燃料消耗;三是调整优化运输结构,优先采用铁路运输大宗货物;四是规定运输企业和非道路移动机械使用单位应当使用符合标准的车用燃料;五是创新技术手段加强对重型车辆监管,明确重型柴油车、重型燃气车和非道路移动机械远程排放管理车载终端的安装及监管要求;六是细化、补充了相关企业和个人在销售、使用环节的责任,保证发动机、污染控制装置等稳定达标。(第二章)

  (三)关于强化超标排放车辆管控

  超标排放车辆由于超标上路行驶的违法成本低,导致车辆超标受到处罚后未经维修复检仍旧上路行驶的现象较为普遍;同时,当前柴油车排放超标及重复上路行驶的情况大量存在,与重点用车单位相关负责人重视不够有关。为此,条例作出了闭环管理的制度设计,健全了“环保检测、公安处罚”的执法模式,通过严惩重罚,震慑超标排放车辆上道路行驶的违法行为,督促企业相关责任人员落实主体责任。一是设定超标车辆限期维修复检制度,对逾期未按照规定进行维修并复检合格,又驾驶机动车上道路行驶的行为,设定了较为严厉的处罚;二是规定公安交管部门进行监督检查时,生态环境部门进行检测并出具检测结果;三是追究重点用车单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任;四是通过信用惩戒、强制执行、公益诉讼等措施,全方位加强对机动车和非道路移动机械污染排放的刚性约束。(第十五条至第十八条、第二十八条、第三十八条至第四十条、第四十七条至第四十九条)

  (四)关于排放检验和维修治理规范

  影响机动车和非道路移动机械超标排放的因素众多,除加强生产、销售、使用环节的监管外,还需要对影响排放结果的检验检测、维修治理等环节进行精细化管理。为此,条例对机动车排放检验机构和维修经营者的行为作出了细化规定。一是明确排放检验机构开展检验活动的行为规范;二是对排放检验机构实行累积记分管理制度;三是要求检验设备供应厂商应当提供符合标准的检验设备及其配套程序;四是向社会公布维修经营者目录,制定排放达标维修服务规范,并对维修经营者提出规范服务要求。(第十九条至第二十四条、第四十一条至第四十四条)

  (五)关于非道路移动机械管理

  非道路移动机械污染物排放量高,底数不清,缺乏系统有效的监管手段。为此,条例补充了非道路移动机械管理的制度设计。一是设定信息编码登记制度,明确本市使用的非道路移动机械应当进行基本信息、污染控制技术信息、排放检验信息等信息编码登记;二是通过电子标签、电子围栏、远程排放管理系统等科技手段加强对非道路移动机械使用的监管。(第二十五条至第二十七条、第四十五条)

  (六)关于区域协同

  对机动车和非道路移动机械等移动源排放的污染治理,是京津冀协同治理大气污染的一项重要内容,三地制定相对统一的规范,有利于推动实现京津冀生态环境保护协同发展与协同治理。为此,条例设专章规定了区域协同的具体措施。一是按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求开展联合防治;二是通过区域会商、信息共享、联合执法等方式加强工作协作;三是共同建立京津冀机动车超标排放信息共享平台,对超标排放进行协同监管;四是建立新车抽检抽查协同机制,对大气污染物排放状况进行监督检查;五是共同实行非道路移动机械使用登记管理制度,加强非道路移动机械使用监管。(第四章)

  各位代表,为了方便审议,已为大家提供了相关参阅材料。

  条例草案和以上说明,请各位代表审议。

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