北京市人民检察院关于公益诉讼检察工作情况的报告

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2019-09-20 15:41:00
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——2019年9月 日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

北京市人民检察院检察长 敬大力

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据市人大常委会本次会议议程安排,我代表北京市人民检察院,报告全市检察机关开展公益诉讼检察工作情况,请予审议。

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央作出的重大决策部署。2015年7月1日,全国人大常委会授权开展试点;2017年6月27日,同步修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,确立了检察机关提起公益诉讼制度。北京市检察机关深刻领会公益诉讼检察的政治意义,牢记人民嘱托,将公益诉讼检察工作置于首都社会治理体系和治理能力现代化大格局中谋划和推进,积极试点、忠实履职,紧紧抓住公益诉讼检察制度促进公益保护、促进社会治理、促进依法行政三个核心内容,努力为解决超大城市治理难题、服务保障首都城市建设发展作出贡献。

  一、紧紧围绕满足人民对美好生活的向往,全面做实公益诉讼检察

  深入学习贯彻习近平总书记关于“检察官作为社会公共利益的代表”的指示精神,践行“为公益服务的检察”,将公益诉讼检察做到人民的心坎上,做到民有所呼、我有所应。

  加强公益保护,防止发生“公地悲剧”。生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,涉及公共福祉,发生侵害往往涉及不特定多数人,个体既没有动力、也没有能力提起诉讼、排除侵害。全市检察机关担当公益代表,填补主体缺位,聚焦空气污染、水污染、土壤污染、食品药品安全等人民群众反映强烈的突出问题,部署10余个专项活动,分领域促进集中整治,守护碧水蓝天净土,保障舌尖上的安全。2015年7月以来,共发现民事、行政公益诉讼线索912件,办理诉前程序案件379件,提起行政公益诉讼11件,提起民事公益诉讼8件,提起刑事附带民事公益诉讼5件。挽回被损毁的耕地、林地、湿地540亩,清理污染和非法占用河道10余公里,清除违法堆放的生活垃圾和固体废物7.5万吨、15万立方米,督促治理恢复被污染的饮用水水源地5.3亩。促使网络餐饮服务第三方平台集中下线2万余家店铺,督促立案调查不法网络餐饮商户1903家。海淀区检察院办理的网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案,入选全国检察公益诉讼十大典型案例。

  完善社会治理,形成共治精治格局。主动融入、精准对接国家重大战略实施,创新“检察+”工作模式,参与整治重点领域、行业乱象,促进形成首都综合治理“大合唱”。市检察院制定《服务保障“疏解整治促提升”专项行动实施方案》《服务保障首都打好污染防治攻坚战促进生态文明建设的实施方案》等文件,促进拆除耕地、基本农田以及河道上的违法建筑5.7万平方米,关停和整治企业73家。与市水务局会签《关于协同推进水环境水生态水资源保护工作机制的意见》,为全国省级层面首份协同推进河长制的文件。与市园林绿化局、市环保局、市食药监局签署文件,建立“检察+园林”“检察+环保”“检察+食药”等协同推进机制,就线索移送、调查协作、卷宗调阅形成双向衔接,强化了履职合力。近两年的《北京市总河长令》均将检察机关纳入其中,要求发挥检察职能作用,协同推进清河行动。市委及各区委高度重视公益诉讼检察工作,多次听取汇报、作出批示。市委将出台深入推进检察公益诉讼的意见纳入议事日程。丰台、石景山、大兴、房山、延庆区委先后出台《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》。发挥公益诉讼检察职能作用,完善超大城市治理体系,已经成为共识。

  促进依法行政,推进法治政府建设。积极践行“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”的理念,将促进行政机关更好地依法履职作为公益诉讼的落脚点,及时提出检察建议推动行政机关履行监督管理职责,集中开展专项整治,使公益诉讼检察成为依法行政的助推器。共办理行政公益诉讼诉前程序362件,在行政机关依法整改、实现公益保护目的的情况下,依法撤回起诉4件。在办理与公民、法人及社会组织没有直接利害关系的国有资产保护、国有土地使用权出让等侵害国家利益和社会公共利益的案件过程中,督促保护、收回国家所有资产和权益价值8000余万元,收回未经批准或骗取批准、被非法占用的城镇国有土地69亩,没收地上建筑物面积近10000平方米。相关行政执法机关十分重视检察机关提出的建议、提供的线索,及时启动完善管理治理的专门行动,对公益诉讼检察的认识日益提升,配合调查核实的主动性显著增强。正式立法后,行政机关对诉前检察建议按期回复率及启动整改率均达到100%。

  二、认真分析公益诉讼检察工作存在的问题和短板,找差距、抓症结

  近四年来,在市区两级党政机关、有关单位的重视和支持下,公益诉讼检察工作从无到有、逐步做实,取得了长足的发展。在看到成效的同时,我们也充分认识到这项工作还存在很多机制障碍、认识误区和专业能力上的不足。

  一是制度机制还需要进一步完善。自立法正式确立公益诉讼检察制度以来,相关法制逐渐健全,司法实践也覆盖到各个领域,但公益诉讼检察总体上还处在发展的初始阶段,法律规定得较为原则,还缺乏操作层面上的细则,大至提起公益诉讼的“等”外领域,小至调查核实的运用,都需要协调解决。《人民检察院组织法》规定检察机关在公益诉讼检察工作中可以进行调查核实,但调查核实怎么操作、对应什么义务,可以使用的手段并不明确,亟待出台司法解释、实施细则予以完善。市检四分院作为跨行政区划检察院集中管辖分院层面上的公益诉讼案件,还需要检法协同、上下贯通、形成对应。

  二是办案效能还需要进一步提升。北京市检察机关的公益诉讼案件规模相对较小,缺乏典型性、代表性和社会影响力较大的案件。案件领域不够均衡,生态环境、资源保护、食药领域线索相对较多,但国有土地使用权出让、国有财产保护、英雄烈士保护等领域案件线索较少。相对行政公益诉讼,民事公益诉讼线索少、成案少、提起诉讼少,调动社会组织等力量还不够有效充分。检察机关内部还没有建立全市统一有效的线索发现、移送机制,公益诉讼案件线索存在发现难、收集难的问题。检察一体化办案机制还不够健全完善,在线索研判、调配人员、指挥办案等方面统筹不够有力,三级院区域特色和职能定位有待充分展现。

  三是配套支持还需要进一步健全。随着人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求不断增长,公益诉讼检察工作的社会期待越来越高,与此同时,公益诉讼检察工作自身也在深入发展,导致外部环境和配套保障已经不能完全适应实际需要。一些部门和单位没有充分认识公益诉讼检察制度的重要意义,对于检察机关调查收集证据材料配合支持力度有待加强。部分公益损害需要进行司法鉴定,但存在环境专业鉴定机构少、鉴定成本高、鉴定周期长、委托鉴定主体不明确等问题,影响了公益诉讼工作的开展。公益诉讼庭审程序、裁判执行、生态损害赔偿衔接、与社会组织的沟通联系等方面还存在工作机制上的盲点,已搭建的机制运行实效性有待进一步提升。统筹各社会主体共同参与公益诉讼、依法履职、良性互动的格局还未形成。

  四是专业能力还需要进一步增强。公益诉讼检察属于检察机关的新增职能,也是一项全新的业务领域,涉及范围宽广,并且还在通过单行立法不断拓展范围,这对检察人员的素质能力提出了全新的挑战。办理公益诉讼检察案件不仅需要传统民事检察、行政检察的专业积累,还需要具备一定的调查核实、出庭诉讼等业务能力以及环境、食药、国土等知识储备,其综合性超出了传统检察人员的训练和要求。随着检察专业化建设向纵深推进,各检察专业分类日益细化,一专与多能之间的矛盾在公益诉讼检察领域尤为突出。检察机关内设机构改革后,市检察院单独设立第八检察部负责公益诉讼检察业务,市检四分院集中管辖分院层级的公益诉讼案件,区院行政诉讼监督和公益诉讼检察集中在一个部门,一方面,新机构新业务需要进一步整合,提高适应性;另一方面,检察人员本领恐慌、专业知识不足、专业能力跟不上的问题显现。此外,也需要加强科技强检建设,提升借助技术手段自主开展调查核实、勘验鉴定的能力和水平。

  三、强化统筹,凝心聚力,在新的起点上推动公益诉讼检察创新发展

  当前,公益诉讼检察工作面临着难得的发展机遇。党中央高度重视,直接予以推动。市委强力统筹,各级人大、政府、政协、行政机关和社会各方面鼎力支持,外部环境越来越好。但是,与首都首善的要求相比,与人民日益增长的需求和期待相比,公益诉讼检察工作还有很大的提升空间。我们唯有勇于担当、积极作为,推动公益诉讼检察持续、规范、优化、均衡发展,才不会辜负党和人民的重托。

  一是更加自觉地在大局中深化公益诉讼检察工作。严格按照中央、市委、高检院的部署要求,深入落实市人大常委会专题审议意见,推动形成党委领导、各负其责、社会协同、广泛参与的公益诉讼共建共治共享大格局。聚焦服务保障京津冀协同发展、“疏解整治促提升”专项行动、污染防治攻坚战等重大部署,紧紧抓住“公益”这个核心,发挥公益诉讼在促进绿色发展、服务保障民生、建设法治政府等方面的重要作用,实现促进科学发展与实现自身科学发展相统一。

  二是推动公益诉讼检察协调发展。不折不扣落实中央部署要求,按照法定领域授权依法开展工作,推动制度机制不断健全完善,切实将工作做扎实、做到位,更好地实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。立足首都重点工作和区位特点,以专项活动带动一般工作,以典型案件引领办案工作,充分履行国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等各法定领域的保护职责。坚持把办案质效摆在更加突出的位置,稳步提升案件数量。

  三是健全完善公益诉讼检察办案机制。统筹运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等手段,统筹发挥检察机关自行提起公益诉讼、支持社会组织提起公益诉讼两方面作用,结合具体情况,实现最好办案效果。探索检察一体化办案模式,强化市检察院的牵头抓总,分院、区院按照统一安排开展工作,实现监督点位集中、监督时间同步、监督效果叠加,着力推出一批具有典型性、代表性、社会影响大的案件。以市检四分院和铁检基层院为基础,深化公益诉讼集中管辖机制,打造具有首都特色的跨行政区划公益诉讼格局。进一步强化现代科技在公益诉讼案件线索收集、调查取证、损害鉴定等方面的运用,提升公益诉讼检察工作的科技化、专业化水平。

  四是健全完善公益诉讼检察外部机制。探索与有关机关、社会组织建立系统化、常态化的长效协调工作机制。推动建立行政执法与公益诉讼起诉及审理工作衔接平台,加强与纪检监察机关、行政执法机关、社会组织协作配合,建立健全线索双向移送机制,不断扩大案件规模。健全“检察+”协同工作机制,促进与行政机关顺畅衔接、良性互动。加强与审判机关公益保护司法协作,共同探索涉互联网公益诉讼案件相关实践。加强与司法行政机关的沟通,推动充实在京的环境损害司法鉴定机构,落实好环境公益诉讼先鉴定后收费机制。引导社会组织进一步关注、支持和参与公益诉讼,形成齐心协力开展公益保护的生动局面。

  五是着力提升公益诉讼检察专业能力。坚持优化职能配置、优化机构设置、优化人员编制,推进专门机构、办案团队、办案组织专业化建设,深化公益诉讼检察专业分类,专案专办,以案代训、以专育才,提升整体专业化水平。探索与规划自然资源、市场监督管理等行政部门建立协作机制,开展交流锻炼、联合培训。邀请专家学者、专职律师、人大代表、政协委员等参与监督、参与论证,借力“外脑”和“智库”让公益诉讼提质增效。

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员,专题听取和审议公益诉讼检察工作情况报告,充分体现了市人大常委会对全市检察工作的高度重视,在多重改革叠加的形势下,为进一步做好公益诉讼检察工作注入了新动能。全市检察机关将在党委领导和人大监督下,忠诚履职、务实担当,全面加强公益诉讼检察工作,努力为国际一流的和谐宜居之都建设作出新的更大贡献!

附件

有关用语说明

(仅供参考)

  1.公共利益的代表(见报告第2页第3行):2017年9月11日至14日,由最高人民检察院主办、北京市人民检察院承办的第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在中国北京举办,来自98个国家及地区的总检察长、高级检察官等500多名代表参会。国家主席习近平向大会致贺信,指出“检察官作为社会公共利益的代表,肩负着重要责任”“检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。

  2.为公益服务的检察(见报告第2页第4行):“为公益服务的检察”是第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的主题。检察官既是国际法治秩序的建设者,又是公共利益的维护者。特别是随着世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展,公益利益所涵盖的范围不断拓展,如何更好地发挥检察机关在法治建设进程中的独特作用,更加高效迅速地回应公众需求、服务公共利益,同心打造人类命运共同体,已成为各国检察机关需要共同面对的重大课题。

  3.公地悲剧(见报告第2页第6行):“公地悲剧”是经济学上的专门术语。1968年,美国加勒特·哈丁教授首先提出了“公地悲剧”理论模型。公地作为一项资源或财产有许多拥有者,他们中的每一个人都有使用权,但没有权利阻止其他人使用,从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气,都是“公地悲剧”的典型例子。“公地悲剧”的发生,人性的自私或不足只是一个必要条件,而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。

  4.行政公益诉讼(见报告第2页第12行):2017年7月1日起施行的修改后《行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 

  5.民事公益诉讼(见报告第2页第14行):2017年7月1日起施行的修改后《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

  6.网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案(见报告第2页倒数第6行):根据市检察院部署的“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼检察专项监督活动,海淀区检察院以网络餐饮服务行业为切入点,经过调查取证,认定“到家美食会”“回家吃饭”等网络餐饮服务第三方平台存在食品安全违法行为,区食药监局未依法履行监管职责,可能损害社会公共利益,依法向区食药监局制发诉前检察建议,要求其依法履行监督职责,督促违法平台及商家尽快整改。区食药监局高度重视,开展网络餐饮服务领域专项治理行动,共下线网络餐饮问题商户3000余家、规范各种信息公示问题5000余家、立案14件。

  7.通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态(见报告第3页倒数第10行):2019年1月17日,最高人民检察院张军检察长在全国检察长会议上正式提出“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”的理念。3月12日,张军检察长在十三届全国人大二次会议上作最高人民检察院工作报告时又重申“把诉前实现维护公益目的作为最佳状态”。检察机关在诉前发出公告或检察建议,促使有关主体提起诉讼、行政机关依法履职,不仅有利于及时保护公益,而且可以用最小的司法投入获得最佳的社会效果。诉前建议得不到有效落实的,检察机关再以提起公益诉讼的方式接力推动问题解决。

  8.“等”外领域(见报告第4页倒数第10行):根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》等规定,检察机关提起公益诉讼的范围已经明确的包括五大类,分别为生态环境和资源保护,食品药品安全,国有财产保护,国有土地使用权出让,英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉保护。除此之外,《民事诉讼法》《行政诉讼法》还使用了“等”的概括性表述。对于在以上五个领域之外,还具体包括什么内容,统称“等”外领域。最高人民检察院要求各省级检察院对“等”外领域进行探索研究,积极、稳妥地尝试,必要时省级院可以向高检院请示。

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