北京市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》和《北京市旅游条例》实施情况的报告

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2018-10-10 14:10:00
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——2018年9月 日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第七次会议上

北京市人大常委会副主任、执法检查组组长 李颖津

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  北京旅游业的高质量发展是落实首都城市战略定位、加快建设国际一流和谐宜居之都的内在要求。为了更好地贯彻落实《中华人民共和国旅游法》(以下简称旅游法),规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,北京市第十四届人大常委会第三十八次会议审议通过了《北京市旅游条例》(以下简称旅游条例),并于2017年8月1日起施行。市人大常委会高度关注旅游法律法规的贯彻落实,将检查旅游法和旅游条例实施情况列入2018年监督工作计划,成立了执法检查组,对全市旅游法和旅游条例的贯彻落实进行检查,现将检查有关情况汇报如下:

  一、开展执法检查工作情况

  按照主任会议要求,执法检查坚持法治思维,按照看事查法、突出重点、注重实效的原则,在全面检查旅游法律法规在本市的贯彻实施情况的基础上,重点查看首都旅游功能定位的贯彻落实、旅游公共服务和市场监管、“一日游”市场治理以及民宿经营管理等规定的执行情况。5月10日,执法检查组召开第一次会议,听取了旅游、公安、规划国土、交通、工商、城管执法等11个部门的汇报,全面了解各部门依法履职情况。此后,检查组分别到天安门地区查看首都旅游功能定位、发挥文化资源优势情况,到昌平区实地检查旅游公共服务和市场秩序监管情况,到天坛、颐和园等景区深入调研旅游资源保护、讲解员管理与景区环境治理情况,并组织召开专题座谈会听取旅行社、网络交易平台、导游以及行业协会和消费者协会的意见,专门就“一日游”市场秩序到前门、德胜门等旅游集散地进行暗访暗查,对八达岭长城、十三陵旅游线路进行了跟团暗访。9月14日,部分常委会组成人员和市人大代表到密云区就景区管理、乡村旅游和民宿发展情况进行了视察。9月17日,执法检查组召开第二次会议,讨论形成了执法检查报告。

  二、法律法规在本市实施的总体情况

  旅游法和旅游条例颁布以来,市人民政府高度重视法律法规的贯彻实施工作,旅游及相关部门认真组织落实,着力加强普法宣传,旅游经营者及从业人员努力遵照执行,围绕法定权责,采取有力措施,做了大量工作。

  一是切实加强组织领导和政策配套。市政府强化旅游工作的组织领导和统筹协调,完善首都旅游发展联席会议机制,统筹旅游与相关领域融合发展,将旅游业发展目标和重要举措纳入全市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要,编制完成《北京市“十三五”时期旅游和会展业发展规划》及旅游设施布局等专项规划。完善旅游业各项综合改革措施,制定《关于促进旅游业改革发展的实施意见》、《加快供给侧结构性改革扩大旅游消费行动计划(2018-2020年)》等系列产业发展政策,出台本市72小时和144小时过境免签、离境退税措施,着力推动旅游供给侧结构性改革。

  二是旅游公共服务不断优化。加强旅游公共服务设施建设,加大旅游厕所、旅游标识和无障碍设施的改造升级力度。“厕所革命”三年行动计划完成,改造和建设旅游厕所615座。提升北京旅游网的信息服务功能,更好地为旅游者提供景区、交通、安全等信息咨询服务,推出中英文版“i游北京”APP手机智能终端。开通3条前门至八达岭等重点景区的旅游公交线路,不断加大旅游公共交通服务供给。严格旅游风险监测、评估和预警管理制度,完善旅游行业安全基础台账,加强隐患排查。

  三是着力推动旅游资源保护和可持续利用。编制完成了古村落旅游资源保护开发等规划,开展南锣鼓巷、烟袋斜街等历史街区更新。对全市40多家主要景区游客流量进行监测,健全景区舒适度发布和应急指挥调度等机制,有效防范极端大客流。故宫、颐和园等单位着力加强世界文化遗产监测、文物抢救性修复保护等工作。天坛公园实行区域管理,划分核心文保区、观光游览区、休闲娱乐区等不同区域,加强文物资源保护和景区秩序管理。

  四是依法履行旅游经营者主体责任。从执法检查了解的情况来看,大部分经营者能够遵照法律法规,主动规范经营行为,努力提高服务质量。凯撒旅游、中青旅等旅行社自觉贯彻执行电子行程单制度,调整完善旅游行程单编写标准等多项企业标准,上线电子旅游合同,加强服务质量管理。携程、途牛等网络交易平台严格履行对供应商入驻的资质审核义务,建立产品下架、关闭店铺等惩戒措施,利用大数据等技术优势屏蔽不合理低价游,搭建北京“一日游”旗舰平台,为旅游者提供合规优质的“一日游”产品。

  五是旅游市场秩序明显好转。市政府强化对旅游市场秩序的综合监管,制定《进一步加强旅游市场秩序综合治理工作方案(2018-2020年)》。进一步整合执法力量,成立了市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队,加大对涉旅违法犯罪行为的打击力度。市政府主要领导亲自组织召开严厉打击非法“一日游”专项行动会议,全面部署旅游市场秩序整治工作。旅游、公安、工商、交通、城管执法等部门和相关区政府,对非法“一日游”高发领域进行高频次暗访取证,在重点地区设立执法站,开展蹲守式、覆盖式的联合检查。2017年至2018年7月底,累计开展联合执法286次,立案调查123家旅行社,行政处罚案件180件,查处违规运营车辆1251台,清理公交假站牌701块,查处黑导游65人,处理非法经营商店58家,依法侦破涉旅刑事案件14起,刑事拘留58人,有力净化了旅游市场环境。

  总的来看,旅游法和旅游条例的颁布实施为政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游提供了法制保障,促进了首都旅游业持续健康发展,法律法规在本市的贯彻执行取得了明显成效。2017年和2018年上半年,非法“一日游”投诉同比分别下降44%和60%,旅游市场秩序明显改善。中医养生、文化演出、体育赛事、精品文博、会议会展等定制旅游产品日益丰富,旅游产业体系不断完善。2017年,全市旅游收入同比增长8.9%,接待人数同比增长4.3%,连续五年旅游收入增速超过旅游人数增速,旅游业发展质量不断提升。

  三、法律法规实施中存在的主要问题

  (一)旅游业在发挥首都资源优势、增强首都功能方面仍显不足

  旅游条例总则第三条规定,本市旅游业的发展应当符合首都城市战略定位,发挥首都资源优势,坚持社会效益、生态效益和经济效益相统一。但从检查情况来看:一是旅游资源的合理利用与建设全国文化中心的目标还不适应。运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带等文化旅游资源尚未充分开发,历史文化街区、名人故居的文化内涵挖掘和宣传推广不够。二是旅游业的发展与建设国际交往中心的要求还有差距。入境游呈现下降趋势,以会展、交流为主的高端国际商务旅游市场需要继续开拓。2017年,北京累计接待入境过夜游客392.6万人次,发展现状与新版北京城市总体规划确定的2020年入境游500万人次目标仍有一定差距。三是旅游业在推动首都经济社会高质量发展中的作用需要进一步增强。旅游消费水平不足。郊区旅游产品还难以满足本市居民休闲度假需求。高素质的旅游人力资源供给不足,能够满足市场高端需求与定制化的旅游产品不多,产业结构需要加快调整升级。

  (二)旅游资源保护有待进一步加强

  旅游法第二十一条规定,对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求。旅游条例第四条规定,本市开发利用旅游资源,应当遵循规划先行、保护优先、有序开发、永续利用的原则。目前,本市一些世界文化遗产景区、重要文物保护单位承载能力有限,而游客数量过大。特别是旅游高峰期,人数过多造成拥挤,存在安全隐患,景观也缺少必要的休养生息。而且,天坛、颐和园、北海等一些重要景区既承担着历史文化代表与传承的功能,向中外游客展示中华文化风采,同时,还承担着为市民提供休闲娱乐的服务性功能。颐和园作为中国最大的皇家园林博物馆,年接待游客量高达1600多万人次,节假日期间,日均游客人数经常突破10万。园内文物古建集中的区域更是人流集中区,旅游观光、文化传播与市民休闲健身交织在一起,游客的观光游览质量不高,给文物日常维护修缮工作也带来诸多困难。

  (三)部分管理制度落实不到位,民宿管理办法尚未出台

  旅游条例第三十一条为本市列入世界文化遗产名录的景区设立了讲解员管理制度,目的在于通过专业讲解,充分发挥世界文化遗产景区在弘扬中华文明、传播优秀文化方面的作用,维护国家文化尊严。检查中发现,除故宫外,其他景区均未全面落实讲解员制度。有的景区反映,因自身培训能力有限,难以对全部进入景区的团队导游进行培训,需要政府相关部门加大对培训工作的指导和支持力度。

  旅游条例第四十条明确要求旅游客运经营者应当在旅游客运车辆上配备内部监控设施,以更好地监督和防范在车辆行驶过程中导游进行“二次收费”等违法行为,但检查中发现,本市8000辆正规旅游客运大巴中,仍有大部分车辆尚未安装内部监控设施。

  旅游条例第五十九条明确要求市人民政府有关行政部门制定城区民宿和乡村民宿的具体管理规定。按照《北京市制定地方性法规条例》的要求,有关机关应当自法规施行之日起一年内作出规定。旅游条例自2017年8月1日起施行,但截至目前,民宿管理规定还在研究制定过程中。

  (四)旅游公共服务有待进一步完善

  旅游条例根据旅游法要求对旅游公共服务设专章进行了规定。但是,目前本市旅游公共服务仍存在总量供给不充分、配置不平衡、设置不合理、标准不健全等问题。一是旅游交通公共服务不能满足自助游、“一日游”需求。一些重点、热点旅游线路,特别是市区通往长城等重点景区的公共交通,设置不科学、不便捷。部分检查组成员实地查看了位于德胜门的877路旅游公交总站,发现地铁积水潭站与877路旅游公交车站之间换乘距离约一公里,存在换乘路途远、乘车排队时间长等问题。此外,部分热点景区的团队旅游车辆停车点设置不足,连通景区之间的道路循环和衔接不顺畅等问题也亟待解决。二是旅游咨询服务平台建设仍需加强。一些旅游咨询中心布局不合理、功能不完善、利用效率低;部门之间旅游信息资源整合力度不够,正规“一日游”信息分布散乱的问题尚未彻底解决,智慧旅游服务系统建设有待加强。三是旅游公共服务设施配套仍有不足。厕所、停车场等配套设施仍有短板,日常运营维护不规范。本市缺乏功能完善、承载量充分的游客集散中心。

  (五)非法“一日游”、不合理低价游等尚未得到有效根治

  旅游条例对“一日游”进行了重点规范,明确了7项禁止性行为。从旅游投诉的统计情况来看,非法“一日游”得到有效遏制,但在暗访中也发现,仍有一些不法分子在前门大栅栏等地冒用旅游集散中心、旅游公交专线等名义,非法揽客;少数旅游客运驾驶人员擅自揽客拼团;导游在景点不讲解、少讲解,随意压缩游览时间,通过介绍貔貅、风水等诱骗游客购物的情况还比较突出;部分旅行社经营行为不规范,不严格执行电子行程单制度,擅自增加自费项目和指定购物场所。这些违法违规行为,严重损害旅游者合法权益,扰乱旅游市场秩序,抹黑了首都旅游形象。

  四、意见和建议

  为进一步推动旅游法律法规在本市全面、正确、有效实施,根据执法检查的情况和旅游市场中存在的突出问题,检查组提出以下意见和建议:

  (一)更好地发挥北京旅游在优化提升首都核心功能中的作用,推动旅游业高质量发展

  北京作为国家首都和历史文化名城,具有得天独厚的古代皇城文化、传统民族文化、新中国首都文化资源优势,旅游业发展要不断提高政治站位,坚持首都旅游的功能定位。充分发挥首都文脉底蕴深厚的资源优势,深入挖掘历史文化内涵,打造具有首都文化、京味文化、红色文化特色的旅游精品线路。调控与疏导首都政务功能区旅游活动,整合周边旅游资源,形成更多主题鲜明、增强爱国主义教育功能的定制旅游产品。拓展文博旅游资源,鼓励和支持博物馆结合馆藏特色,举办特色展览,推动公共文化服务与旅游产品相融合。大力发展以会展、商贸及文化交流活动为主的高端商务游,推进本市旅游管理、服务、设施与国际标准接轨,提升“北京旅游”品牌的国际影响力,使北京旅游成为讲好中国故事和北京故事的重要途径,展示和传播古都历史文化、中华优秀传统文化、红色革命文化和社会主义先进文化的重要窗口。在推进旅游产业发展过程中,协调处理好首都减量发展与首都旅游高质量发展的关系,创新旅游发展模式,深化旅游与科技、文化、体育、工业、农业、商务等产业的融合,加快旅游消费升级和品质提升,加强旅游高端人才培养,提高旅游业的整体竞争力。

  (二)完善旅游公共服务,提升供给质量和水平

  一是加快推进游客集散中心建设。从北京超大型城市的实际出发,引导旅游集散中心外迁,研究利用疏解腾退土地,科学选址,建设布局合理、交通便利、功能完善的游客集散中心。二是优化旅游交通服务。加大正规“一日游”产品的市场供给,完善旅游公共交通线路和站点布局,增加市区与八达岭长城、十三陵、慕田峪长城等重点景区之间的旅游公交线路。科学布局景区之间交通连接线,增设旅游专线、旅游直通车,就近设置团队旅游车辆停靠站点。三是健全旅游信息服务体系。完善景区、线路、交通、住宿、安全风险等公共信息系统,打造权威可信的北京旅游线上资讯平台,保障信息通达,为旅游者提供及时、准确、便利的信息服务。四是提高郊区旅游公共服务设施建设管理水平。重点推进景区周边旅游配套设施建设,提高运营管理能力,健全服务标准体系,推进旅游公共服务设施的标准化、规范化建设。

  (三)完善景区管理各项制度,妥善保护和利用旅游资源

  一是加强重点景区的旅游资源保护。北京历史文化底蕴深厚、文物古迹资源集聚。对天坛、颐和园等世界文化遗产景区,特别需要遵循保护优先的原则,按照旅游资源的文物、文化、公园等不同属性,区分文化教育、观光游览和休闲健身的不同功能,进行分区、分时管理,切实做好对旅游资源的保护提升和休闲活动场所的建设维护,更好地服务于游客与市民的不同需求。二是加快落实景区讲解员管理制度。引导景区制定培训计划和管理措施,加大支持力度,采取多种形式,分级分类开展导游、讲解员培训,不断提升景区文化品质。鼓励景区利用语音讲解器和导览设备等现代科技手段为游客提供规范的讲解服务。三是提升景区管理科学化水平。完善景区承载量控制等制度,指导景区科学设定最大承载量,细化热点景区最大承载量预警方案,推广门票预约制度,优化游览路线,完善景区及周边管理措施,充分运用大数据、互联网等现代技术手段,不断推进智慧景区建设。

  (四)加强综合监管,规范旅游市场秩序

  聚焦旅游者反映强烈的突出问题,健全治理体系、创新治理模式、完善治理措施,不断提升旅游市场综合治理实效。一是依法加大对涉旅违法行为打击力度。对不合理低价揽客、收受回扣、诱骗强迫或者变相强迫旅游者购物、发布网络虚假旅游信息等突出违法行为,持续加大执法和查处力度,切实维护旅游者合法权益。二是完善旅游监管体制机制。进一步统筹旅游市场秩序整治,协调解决治理过程中遇到的重点、难点问题,健全市区联动、部门联动的综合治理协调机制,将旅游市场秩序整治列入市政府专项督查项目,逐年连续督查督办。建立常态化、制度化的联合执法组织形式,在旅游客运车辆通往重点景区的必经线路,研究设立综合执法站。充分利用各类先进适用的信息技术,完善监督检查和执法取证手段,以旅游客运车辆为抓手,督促相关经营者依法加装内部监控设施。三是建立健全信用监管模式。构建守信联合激励和失信联合惩戒制度,强化市场退出机制,加大旅游经营者信用信息和旅游不文明行为记录的公示力度,规范企业经营行为,营造文明诚信的市场环境。四是改进社会共治途径和方式。落实完善旅游行业组织的自律管理职能,加大对旅游产品和服务成本价格测算和公示力度,完善诚信指导价发布渠道,引导旅游者自觉抵制不合理低价游,形成公共治理、社会共治的良好局面。

  (五)完善配套制度,抓紧研究制定民宿管理规定

  2018年底前,制定出台城区和乡村民宿具体管理规定,明确民宿的开办条件、经营标准和范围,为民宿经营者依法办理工商登记、正常开展经营提供明确的政策指引。根据简化程序、便民利民、确保安全的原则,旅游、公安、环保、农业、工商等相关部门要切实加强对民宿经营的服务指导和监督管理,鼓励支持乡村民宿特色化发展。

  以上报告,请予审议。

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