关于《北京市生活垃圾管理条例》实施情况的报告(书面)

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-10-09 13:47:00
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——2017年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上

北京市城市管理委员会

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  受市人民政府委托,向市人大常委会就本市贯彻《北京市生活垃圾管理条例》实施情况作书面报告。

  2011年11月18日,北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《北京市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》),并于2012年3月1日起实施。根据《北京市关于法规规章实施准备和评估报告工作的若干规定》的要求,原市市政市容委于2013年3月至8月开展了《条例》实施情况的评估工作。在市人大常委会的监督和支持下,《条例》实施5年来,市政府及相关部门、各区政府认真贯彻执行,加快完善配套政策,狠抓工作细化落实,在加快设施建设,推进源头减量,健全分类投放、收集、运输、处理的全过程垃圾管理体系等方面做了大量工作,取得了较好的成效。

  一、基本情况及主要成效

  生活垃圾管理是城市管理和公共服务的重要组成部分,是关系民生的基础性公益事业。长期以来,市委、市政府高度重视生活垃圾管理工作。作为我国首部针对生活垃圾管理工作的地方性法规,《条例》的颁布实施标志着北京市生活垃圾管理工作全面步入法制轨道,为本市生活垃圾管理工作提供了法律支持和政策保障。各区政府和相关部门认真履职,广泛宣传,健全机制,扎实推进《条例》的贯彻落实。

  (一)强化宣传动员,营造良好普法氛围

  为了加强对《条例》宣传贯彻的组织领导,市政府成立了《条例》宣传贯彻领导小组,组织指导各区政府和市相关部门开展《条例》宣传贯彻工作,制定了《条例》宣传贯彻方案,分解了重点工作任务,印发了市政府推进生活垃圾处理工作重点任务折子,将上述工作落实情况纳入了市政府绩效考核。各单位切实履行管理职责,广泛开展宣传活动,建立健全工作机制,《条例》的宣传贯彻工作成效明显。

  《条例》实施以来,以垃圾分类宣传为重点,广泛开展了形式多样的宣传贯彻活动。全市定期开展“做文明有礼的北京人,垃圾减量垃圾分类从我做起”大型主题宣传实践活动,在全市中小学开展文学作品、绘画作品、标语口号征集活动。开展“垃圾文明一日游”、“周四垃圾减量日”活动,组织环保社团参与居住小区垃圾分类宣传教育工作。建立了北京市垃圾分类专题网站,在主流媒体开辟宣传专栏,搭建政府与市民沟通交流的平台。在电视公共频道制作播出专题节目,举办生活垃圾管理有奖知识竞赛,持续在地铁、公交车站、电视机顶盒系统投放垃圾分类公益广告。编制了《绿娃再行动》、《垃圾的故事》、《首都市民垃圾分类指导手册》、《致市民朋友的一封信》、《垃圾分类我先行》等宣传材料,开展入户宣传。注重加强与企事业单位的座谈交流,积极向相关单位开展行政指导,执法过程中发放“法规宣传折页”等宣传资料,开展经常性普法宣传。组织市、区、街(乡镇)三级管理培训班60余次,培训各类人员2万余人次。为贯彻习近平总书记关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话精神,2017年5月5日本市启动了“垃圾分类我们一起来”主题宣传月活动。配合中宣部和市委宣传部、市外宣局等,多次组织境内外媒体集中报道东城区绿景苑小区、西城区中直社区一号院、朝阳区劲松中社区、马家楼垃圾转运站和鲁家山焚烧厂等垃圾分类、运输及处理情况。配合市人大常委会开展《条例》执法检查工作,向《北京人大》垃圾分类专刊提供14篇专业文章。

  通过加强舆论引导,营造全民参与垃圾分类氛围,产生了良好的社会效果,有效保障了《条例》的顺利实施。

  (二)夯实政策基础,保障工作有序开展

  《条例》实施后,根据法规规定,结合全市生活垃圾管理实际情况,依托首都科技优势,以调研、座谈、课题等多种形式,研究制定了一系列具体制度、标准和规范。

  制定完善了《户用分类垃圾桶(袋)技术规范》地方标准、《北京市城镇地区生活垃圾分类日常运行管理检查考评办法》(京政容函〔2012〕597号)、《餐厨垃圾生化处理设备技术条件(试行)》(京政容函〔2012〕921号)、《北京市推广餐厨垃圾就地资源化处理项目指导意见》(京政容函〔2012〕765号)、《关于进一步加强我市餐厨垃圾和废弃油脂规范管理工作的通知》(京政容发〔2012〕26号)、《北京市餐厨垃圾收集运输服务合同(试行)》、《北京市餐厨废弃油脂收集运输服务合同(试行)》、《北京市建筑垃圾处理收费标准调整方案》(京政容函〔2012〕821号)、《北京市建筑垃圾分类存放、分类运输暂行规定》、《生活垃圾处理社会监督员制度(试行)工作方案》(京政容函〔2012〕452号)、《北京市生活垃圾新建、改建(扩建)项目工艺审核管理办法》(京政容函〔2013〕90号)、《北京市非正规垃圾填埋场筛分治理工程施工要求及监管办法》(京政容发〔2012〕49号)等30多项配套管理制度规范和标准,并通过将生活垃圾管理列入首都精神文明建设、环境建设、疾病预防控制、食品安全、社会秩序维护等管理范畴进行强化监管,进一步加强了对具体行政管理工作和执法工作的规范和指导。

  目前,与《条例》相配套的一系列制度、标准、规范文件已经初步形成,为《条例》的贯彻落实奠定了制度基础。

  (三)依法落实责任,提升垃圾管理水平

  1、部门联动,加快处理设施建设

  2013年,市委、市政府印发《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案(2013-2015)》,明确了未来一段时期各区生活垃圾处理设施建设任务和投运时限。在市政府的坚强领导下,通过市发展改革、规划国土、环保、住房城乡建设等部门、各区政府、各建设单位的共同努力,本市垃圾处理设施建设工作取得重大突破。截至2016年底,建成4座生活垃圾焚烧厂,新增7600吨/日的处理能力,焚烧能力由2200吨/日增加到9800吨/日,增长了近4倍;改扩建生化处理厂3座,新增生化处理能力1750吨/日,生化处理能力由3650吨/日增加到5400吨/日,提升了近50%;采用焚烧生化等资源化方式处理生活垃圾的比例由30%提高到了60%,比2013年翻了一番,生活垃圾处理已由传统的填埋方式向资源化处理方式转变。目前全市生活垃圾总处理能力24341吨/日,焚烧、生化处理能力1.52万吨/日,资源化处理方式比例达到60%;生活垃圾处理“紧平衡、缺弹性”的局面在一定程度上得到缓解。建筑垃圾资源化处置设施建设取得突破,目前已经建成2座,年处置能力达200万吨。2017年,全市政府投资计划安排20亿元,进一步加大对生活垃圾处理设施建设的支持力度。

  2、严格监管,提升处理设施运行水平

  在生活垃圾处理设施运行管理方面,实行“定期监测与在线监管相结合、信息公开与对外开放相结合”,不断强化日常监管,严格执行水、气、渣等各项污染物达标排放的工作要求。一是科学制定考评标准。出台《生活垃圾粪便处理设施运行检查考评办法》,委托专业单位对在运行的处理设施进行日常检查考评和定期环境监测工作。二是实行重要信息公开制度。运行数据与定期环境监测数据、技改工程公告等通过厂区门口的电子屏滚动显示。实行对外开放制度,每年约有10万市民通过预约方式参观各类设施。三是实施排放在线监管。焚烧厂烟气设计排放指标严格执行国家和地方标准,其中部分排放指标严于欧盟标准。焚烧烟气和渗沥液排放指标、流量实现在线监管,主要污染物排放数据与环保部门实现互联互通。积极开展全市生活垃圾处理设施技改升级工作,在填埋场、堆肥厂、转运站等设施实施全密闭运行,并根据渗沥液产生量配套建设处理设施,环境污染控制水平显著提升。

  2016年,全市垃圾渗滤液处理量为177.78万吨,中水全部用于厂内降尘、清洗、冲刷和冷却等,共节约水资源约100余万吨;填埋气处理量约1.6亿立方米,温室气体减排约120余万吨二氧化碳当量;填埋气和垃圾焚烧发电共7.4亿度,节约标准煤约30万吨。

  3、多措并举,逐步推行垃圾分类

  几年来,认真按照“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的全过程管理规定,大力推进垃圾分类工作。先后配发户用垃圾桶300万套,设置小区垃圾分类投放站5万余个,配套厨余和再生资源专用车辆1000余辆,改造密闭清洁站750多座,完成了一批居住小区分类投放和分类收集的硬件设施配套。建立垃圾分类日常运行监管模式,逐步形成了市、区、街三级监督考评体系。组建“绿袖标”垃圾分类指导员队伍,全市招募“绿袖标”2万余人,成为推动垃圾分类工作的重要力量。2016年全市厨余垃圾收运处理量达到17万吨。广大市民环境意识日益提高,文明素养不断增强,垃圾分类诉求日益高涨。

  围绕执法检查中发现的问题,市政府高度重视,多部门主动出击、协调联动,深入贯彻《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号),征求、吸纳了38家相关单位意见,制定了《关于进一步推进垃圾分类工作的实施意见》,以市政府办公厅名义印发实施,为本市“十三五”时期垃圾分类工作指明了方向。从2017年起,普遍开展“垃圾分类示范片区”创建工作。2017年每个区至少建成1个示范街道,其他街道至少建成1个示范社区。通过示范先行,典型引路,逐步完善,连线成片,努力扩大垃圾分类制度覆盖范围。

  4、属地主责,实行餐厨垃圾规范管理

  本市餐厨垃圾主要来源于饭店、酒楼、食堂等7万多家餐饮服务单位,种类多,情况杂。各区主要以北京环卫集团、区环卫服务中心为收运主体,开展餐厨垃圾规范收运,2016年日清运处理量约950吨,餐饮单位规范收运覆盖率达到45%。按照“集中与分散处理”相结合的方式,采取多种手段,推进餐厨垃圾处理设施建设。全市餐厨垃圾集中处理能力达到1350吨/日。建成了30座餐厨垃圾就地处理站,处理能力约为40吨/日;在128个中央国家机关又新建了150座就地处理站。2017年,采取“边登记、边签约、边规范”的方式,由各区开展餐厨垃圾排放登记工作,对辖区内证照齐全的餐饮服务经营者和单位食堂进行全面摸排,摸清餐厨垃圾去向,规范餐厨垃圾收运和处理。

  5、综合施策,严格建筑垃圾运输管理

  2014年市政府发布《关于进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作意见》和《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》(DB11/T1077-2014)北京市地方标准,在全市范围内推动开展促进达标车辆使用、打击违法违规运输专项工作。成立了渣土综合治理专项领导小组,规范改造渣土运输车辆,增设企业经营许可,建成车辆运行监控平台,借助北斗监控技术,开展联合执法检查,加大建筑垃圾车辆运输作业监管力度。加强行政许可办理和事后审验,2014以来,共办理建筑垃圾消纳许可近5500件、准运证近2.7万张,对许可的4144辆渣土车进行了审验,其中68家违规企业得到诫勉约谈和停业整顿处理。

  制定印发《2017年渣土车专项整治工作方案》,制定渣土车整治考核实施细则,建立管理、执法绩效指标,城市管理、环保、住房建设、交通、交管、城管等部门及各区,依据相关职责开展渣土车整治工作,巩固联合惩处机制落实。明确渣土运输企业退出条件和程序,落实《建筑垃圾运输企业监督管理办法》,对渣土车辆违规较多的运输企业进行诫勉谈话、停业整顿、直至吊销经营许可,推进建筑垃圾运输规范管理。

  6、优化工艺,提升农村生活垃圾治理能力

  先后制定发布了《全面推进农村生活垃圾治理工作的意见》和验收办法等系列文件,编制农村垃圾治理技术导则,优化农村垃圾治理工艺和技术路线,探索开展农村有机垃圾就地处理、垃圾中转站分选技术试点工作。将农村垃圾治理工作,纳入市政府与各区政府签订的生活垃圾处理目标责任书。

  2017年3月27日,住房城乡建设部、国家发展改革委、环保部等10部门联合印发《关于认定北京市农村垃圾治理验收结果的通知》,同意北京市农村垃圾治理工作通过国家级验收,认定北京市农村生活垃圾治理基本实现全覆盖。为不断提高本市农村生活垃圾治理水平和质量,按照住房城乡建设部《关于推广金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》的要求,从2017年起,在门头沟区、怀柔区、延庆区开展农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作。

  (四)强化综合执法,促进工作有效落实

  《条例》实施后,落实执法责任,制定执法标准,明确执法案由和执法依据,规范调查取证和自由裁量行为。组织开展专项联合执法,建立管理与执法有效对接。摸排梳理生活垃圾工作情况,与重点排放单位、正规收运企业建立生活垃圾管理日常联系人制度,按责任主体分类建立整治工作台账,实行挂销账管理,夯实了基础工作。加大对领导批办、举报多发、群众关注、媒体聚焦违法行为的查处力度,不断提高执法效率,挤压违法空间。紧抓重点时段、重要节点保障契机,开展生活垃圾专项执法整治行动,确保生活垃圾收运处置工作稳步推进,保障多项大型活动顺利举办,有效提升生活垃圾规范化执法监管水平。积极利用远程视频监控设备,实施源头治理,严管建筑垃圾运输,运用高限处罚、媒体曝光、移送予以记分、停止招投标等手段治理运输车辆泄漏遗撒、随意倾倒排放生活垃圾等多发违法形态。

  《条例》实施以来,开展道路泄漏遗撒重点点位联合布控检查5475次处。对全市生活垃圾产生单位、收运单位和处置单位开展执法检查,共出动人员79.3万人次,出动车辆20.1万台次,检查生活垃圾企事业单位26.8万家,宣传教育6.7万起,立案处罚7975起,罚款1975万元,其中餐厨垃圾类案件3993起,罚款1206.9万元;建筑垃圾类案件1578起,罚款599.8万元;其他生活垃圾类案件2404起,罚款168.3万元。

  二、存在的主要问题及原因

  一是垃圾管理重要性认识有待提高。对生活垃圾管理关系民生保障、关系城市环境改善、关系城市治理能力提升的重要性认识不足,推进生活垃圾管理工作站位不高、抓手不足、措施不严,依法管理意识有待提升。

  二是垃圾分类社会自治长效机制有待搭建。城市管理与社会管理结合不够紧密,前端宣传工作与市民参与缺乏粘性,入户机制欠落实,未形成参与分类的稳定基础群体。

  三是垃圾分类管理力度和行政执法有待进一步强化。垃圾源头排放登记制度尚未建立,社区收运环节存在混装混运问题,餐厨垃圾、建筑垃圾全链条管理不完善,财政资金使用绩效有待提高,垃圾分类推进力度不足。《条例》明确了12类垃圾分类责任主体,但由于物业公司等责任单位主体责任落实不到位,执法力度不够,执法效能发挥不明显,没能形成常态化执法机制。

  四是处理能力有待进一步增强。由于处理设施选址难、建设周期长等问题,本市生活垃圾处理能力虽逐年提升,但与生活垃圾产生量的快速增长相比仍存在差距。现在投运的生活垃圾处理设施,大都处于超负荷运行状态,处理能力与产生量将在很长一段时间内维持“紧平衡”状态。由于再生资源市场低迷,回收人员减少,回收网点严重萎缩,各级分拣中心尚未纳入城市基础设施建设统筹规划,快递包装、电子垃圾快速增长,也给垃圾管理提出了新的课题。

  五是管理法规标准体系有待补充完善。随着经济社会快速发展,中央对首都环境治理提出了新要求,与《条例》相配套的一系列标准、规范等制度体系虽然已经基本形成,但尚不能完全满足城市管理工作的实际需要。需要对生活垃圾处理收费办法、生活垃圾分类标准和办法、生活垃圾源头减量、非居民垃圾进行强制分类、农村地区生活垃圾管理制度、餐厨垃圾和建筑垃圾规范管理、再生资源回收管理等内容进行修订和完善,进一步提高法规的执行性和可操作性。

  六是源头减量化水平有待继续提升。垃圾源头减量工作涉及多个政府部门,需要跨行政区域形成合力,构建协同机制,推动出台“净菜半净菜进城”、“限制包装”、“限制一次性用品使用”、“旧货交易”等与垃圾分类密切相关的减量化、资源化政策,积极倡导用餐“光盘行动”,支持、引导再生资源尤其是低值再生资源回收利用。

  三、下一步深化贯彻实施《条例》的主要措施

  深入贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话和关于普遍推进垃圾分类制度的重要指示精神,深化贯彻实施《条例》,积极探索和创新垃圾分类运行管理机制,加快垃圾处理设施建设,全面提升生活垃圾处理能力,完善监督检查考评体系,逐步实现生活垃圾全过程精细化管理。

  (一)提高生活垃圾管理工作政治站位

  新时期,要进一步提高政治站位,立足首都生态文明建设和实现国际一流和谐宜居之都目标,增强做好生活垃圾管理工作的责任感、紧迫感。按照首善标准,将生活垃圾管理作为城市精细化管理的重要抓手,按照“市级统筹、区级组织、街乡实施”,建立健全三级垃圾分类管理体制。建立本市垃圾分类推进工作联席会议制度,由市领导定期组织协调工作推进中遇到的重大问题,进一步完善生活垃圾管理机制。

  (二)构建各尽其责的垃圾分类公共治理机制

  每个人都是垃圾的产生者,每个人都是垃圾的受害者,每个人也应当成为垃圾治理的参与者。以“三有”为抓手,实现“每个街道有培训站点”、“每个家庭有指导手册”、“每个桶站有专人指导”。落实垃圾分类楼门长、指导员、分拣员、监督员和宣传员的“一长四员”源头分类人员和机制保障。普遍上门入户开展分类宣传,增强居民意识,加强习惯引导,形成良好氛围。实施垃圾分类宣传“五个一”工程,推出一套垃圾分类系列宣传片,开展垃圾文明一日游系列主题教育活动,建设一批垃圾分类社会实践基地,建成一批垃圾分类示范校园,树立一批垃圾分类先进典型。组织开展垃圾分类进社区、进农村、进学校、进园区系列活动,把垃圾分类知识纳入中小学、幼儿园教育内容,从娃娃抓起,通过“小手拉大手”,提高全民垃圾分类素养,真正变“要我分类”为“我要分类”。通过发挥市民源头分类主体作用,构建完善政府部门、机关企事业单位、社会团体、基层组织和市民等各尽其责、共同参与的生活垃圾公共治理机制,促进社会协同共治,实现城市精细化管理。

  (三)稳步推进垃圾分类制度覆盖范围

  落实市政府关于进一步推进垃圾分类工作的有关要求,按照“突破难点,落实责任,建立互信,持之以恒”的工作思路,将再生资源和厨余垃圾的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理作为垃圾分类的重点任务,坚持“资源回收、干湿分开”的基本技术路线;综合运用法律、行政、经济、科技、社会动员等多种手段,构建“全行业、全领域、全过程”的垃圾分类管理体系;规范收集运输行为,杜绝混装混运现象,回应市民关切,建立信任,提振信心;深刻认识垃圾分类的社会性、复杂性、长期性和艰巨性,通过制度落实推动习惯养成,久久为功。结合区级城市管理体制改革,整合区级管理职能,落实属地责任,在涉农区开展农村垃圾减量分类试点工作,因地制宜地推动农村垃圾长效治理,逐步扩大农村地区垃圾分类覆盖面,努力建成清洁卫生、环境宜人的美丽乡村。到2020年,可回收物、厨余垃圾和其他垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系基本形成,市民分类投放习惯初步养成,垃圾分类制度体系趋于完善,垃圾处理减量化、资源化、无害化目标基本实现。

  (四)加快生活垃圾处理设施建设进度

  继续坚持部门联动、属地负责原则,采取定期调度、专项协调、重点推进工作模式,倒排工期,扎实推进项目建设进度,到2018年,《生活垃圾处理设施建设三年实施方案(2013—2015)》中的焚烧、生化项目全部建设完成后,焚烧、生化总处理能力达到2.44万吨/日。结合垃圾产生量增长趋势和适度超前、略有余量的原则,研究启动鲁家山(二期)、丰台、安定等焚烧设施建设。打造东部朝阳高安屯—通州、西部首钢鲁家山、南部大兴南宫—安定以及北部昌平阿苏卫等循环经济产业园,确保生活垃圾实现资源化、无害化处置。加快餐厨垃圾集中处理设施建设,推进餐厨垃圾源头就地处理。加快建筑垃圾资源化处理设施建设,提高处理能力,促进建筑垃圾再生产品利用。

  (五)依法严格落实生活垃圾管理职责

  纳入专项督查和绩效评价指标体系,落实属地政府管理职责,细化责任人主体责任,加大日常综合协调和监督指导力度,强化生活垃圾全过程监管。严格落实执法责任,强化部门联动,实现管理与执法有效对接。进一步明确执法规范,统一执法标准,细化违法行为处罚办法,贴近市民群众关切执法,提高监管执法实效。统筹部署垃圾分类、餐厨垃圾、建筑垃圾等专项执法工作。严厉查处违法行为,高限执法,形成整治合力。

  (六)完善生活垃圾管理配套制度建设

  制定区域生活垃圾排放核定和限额管理制度,超过核定清运量的部分将执行限排和加价等措施,增强垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的紧迫性。修订完善生活垃圾跨区域处理环境补偿制度,降低“邻避效应”和社会稳定风险。完善垃圾分类工作鼓励政策,研究出台与垃圾分类密切相关的减量化、资源化政策,引导开展垃圾分类和再生资源回收。加大财政对垃圾分类的资金支持力度,通过PPP(政府和社会资本合作)和政府购买服务等方式,撬动社会资金投入,引导社会企业和社会组织参与垃圾分类。

  以上报告,提请市人大常委会审议。

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