北京市人大常委会执法检查组关于检查《北京市院前医疗急救服务条例》实施情况的报告

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-07-26 10:08:00
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——2017年7月19日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议上

市人大常委会副主任 杨艺文

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  《北京市院前医疗急救服务条例》(以下简称《条例》)于2016年7月22日经北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过,2017年3月1日正式实施。常委会高度重视《条例》的贯彻实施,在法规实施当年便组织开展执法检查,通过检查《条例》实施准备期和实施后的工作情况,推动政府加快《条例》的贯彻落实。此次执法检查主要围绕院前医疗急救工作中政府的保障和监管职责的履行、急救机构及其工作站的规划建设、急救服务运行规范和服务标准的制定以及急救人员队伍建设等重点内容,采取实地检查与听取汇报相结合、明察与暗访相结合、常委会执法检查与第三方调查评估相结合等多种方式,先后赴朝阳区、通州区、延庆区、北京急救中心及其分中心、急救工作站、医院等进行检查和调研。同时组织召开了11次专题座谈会,听取市政府相关部门、各区卫生计生行政主管部门、委员和代表、专家学者以及急救一线从业人员的意见建议,并与市卫生计生委和红十字会就涉及《条例》实施的重要核心问题分别进行交流沟通。市政府对《条例》执法检查工作高度重视,卢彦副市长出席了常委会执法检查启动部署大会,对政府相关部门进一步推动《条例》贯彻实施提出了明确要求。执法检查组先后召开三次全体会议,在启动部署检查、中期沟通协调、最后统一结论三个环节基础上形成执法检查报告。7月6日,第48次主任会议研究讨论了执法检查报告。7月12日,李伟主任带队对北京急救中心和北京市红十字会紧急救援中心落实《条例》情况进行了实地检查。现将有关情况报告如下:

  一、《条例》贯彻实施取得初步成效

  执法检查组认为,《条例》自颁布以来,市政府及其相关部门积极开展贯彻落实工作,取得了初步成效。

  一是加强组织实施。市卫生计生委作为《条例》贯彻实施的主责部门,及时成立了《条例》实施工作领导小组,组织召开全市卫生系统《条例》宣传贯彻大会,深化认识,明确责任,对工作落实进行部署。通过官网、微博、微信等多种方式和渠道向全社会广泛宣传《条例》内容,努力提高法规的社会知晓率。

  二是加强政策配套。市卫生计生委组织成立了课题组,开展了对《条例》相关配套政策的研究,相继制定出台了《院前急救分类救护的指导意见》、《院前医疗急救转运及与院内衔接工作的管理办法》等部分配套文件,为《条例》的贯彻实施提供政策保障。目前,在相关部门的共同努力下,《关于深化改革本市院前医疗急救体系的实施意见》正在起草完善之中。

  三是加强财政保障。市级财政将院前医疗急救事业经费纳入年度财政预算, 财政经费由2015年的1.33亿元增至2016年的2.6亿元和2017年的2.7亿元,对北京急救中心及其直属工作站的日常运行经费予以足额保障。

  四是加强急救队伍建设。通过多种渠道补充急救从业人员,面向院前医疗急救机构定向培养医学大专生,目前首批30名学生已进入首都医科大学就读。按照《条例》规定,目前462名担架员已培训上岗,群众反映强烈的急救患者搬抬问题有了较大改善。

  五是加强急救宣传普及。积极开展社会急救技能和急救知识的宣传普及以及社会公众急救培训;编制完成并向社会公布了《北京市公共场所医疗急救设施设备和药品配置指导目录》,积极推进相关公共场所按照《条例》要求配置医疗急救设施设备和药品。

  为更广泛了解《条例》的贯彻实施情况,此次执法检查委托北京12320公共卫生热线,对《条例》实施以来,拨打过急救电话的社会公众进行了电话回访调查。共调查5000人,有效回复2016人。其中,120来源的调查对象为1000人,999来源的调查对象为1016人。调查数据显示,认为急救车能够及时到达患者身边的为1501人,占74.5%;认为院前院内衔接顺畅的为1939人,占96.2%;公众对急救服务总体满意度为96%,相比《条例》实施前提高了4个百分点。

  二、《条例》贯彻实施存在的主要问题 

  《条例》颁布和实施一年来,在市政府及相关部门的共同努力下,院前医疗急救服务工作取得了初步成效,但与《条例》的规定和人民群众的急救需求相比,还存在一定差距。

  (一)《条例》贯彻实施的统筹协调联动机制还不够健全

  《条例》第四条、第五条、第六条分别对市政府的领导责任、市区政府以及相关部门在组织协调、发展投入、监督管理和绩效评价等方面的职责作了明确规定。但从检查情况看,一是《条例》的贯彻实施目前还局限在市卫生计生部门行业系统内部推动,市相关部门和区政府在规划建设、财政保障、队伍建设等一系列重要事项上还相互等待、协调联动不够,市级层面整体统筹推动还不到位。二是市区两级政府在落实《条例》关于“建立符合院前医疗急救服务特点的管理体制”的规定中还缺少整体细化方案,院前医疗急救的规划、建设、管理职责划分和组织实施还不够清晰。三是各区对院前医疗急救的财政投入总体不足,保障方式差异较大,区域院前医疗急救资源配置不均衡。

  (二)《条例》要求制定的重要配套性文件还没有完全出台

  《条例》对院前医疗急救服务体系建设、规划布局、规范服务、队伍建设等重要事项做了原则规定,要求制定相关配套性文件以保障《条例》实施。但从检查情况看,一是《条例》第十二条、第十四条要求制定的院前医疗急救机构设置规划、急救机构及其急救工作站建设标准等一些涉及重要制度性安排的相关配套性文件还没有及时制定出台,在一定程度上影响了急救站点统一布局和优化调整工作的整体推进。二是《条例》第十八条要求主管部门组织制定院前医疗急救服务规范和质量控制标准,并向社会公开。到目前文件还没有修订出台,影响了服务规范水平的进一步提升。三是《条例》第四十条要求加强急救人员队伍建设,要对院前医疗急救人员在引进培养、职业发展、薪酬待遇、职务晋升等方面进行制度性设计,建立激励、保障机制。到目前,涉及院前急救队伍建设的体制机制问题还没有从制度上破题,院前医疗急救机构机制活力不足和从业人员队伍不稳定的问题依然存在。

  (三)《条例》确立的统一监督管理还没有落实到位

  《条例》第四条、第六条明确了市政府及有关部门要建立全市院前医疗急救机构服务管理体制,市、区卫生计生行政部门实施统一监管的职责。但从检查情况看,一是政府统一监管还不够到位,在统筹协调北京急救中心120急救网络和北京市红十字会999紧急救援中心急救网络上力度不够、底数不清、信息不能有效共享,两个急救网络之间的协同联动还不顺畅,本市急救资源的整体效能没有得到充分发挥。二是在服务规范化和标准化方面,对全市院前医疗急救机构及其工作站和从业人员违反患者转运原则和服务不规范等违法现象,缺少有效的监管手段,依法查处不到位。同时,市红十字会作为999紧急救援中心的上级主管部门,对其在坚持院前医疗急救服务公益性,规范运行服务、防范利益风险等方面也缺乏有效的监督和管理。

  三、进一步贯彻实施《条例》的意见和建议

  《北京市院前医疗急救服务条例》是一项关系到广大人民群众切身利益、具有广泛社会性的地方性法规,是本市从法律制度层面保障和维护人民群众生命健康权益、确保人人享有基本医疗卫生服务、推进健康中国和健康北京建设的具体体现,是坚持首都城市战略定位、建设国际一流和谐宜居之都的应有之义,是践行以人民为中心的发展思想,让城市更加宜居、社会更加和谐、人民生活更加幸福的重要保障。为进一步贯彻实施好《条例》,建议市政府围绕重点和难点问题加大研究解决力度,确保《条例》的立法精神和核心内容尽快落地实施。

  (一)加快建立政府统筹协调机制,进一步履行好《条例》规定的政府职责

  按照《条例》规定,市政府要加强对院前医疗急救服务工作的统筹领导,建立健全市、区及各相关部门的协同联动机制,加大《条例》贯彻落实的力度。一是要在明年3月1日《条例》贯彻实施一周年之前,制定完成并颁布施行《条例》要求的重要制度性配套文件,确保《条例》有效实施。二是要加快研究建立符合院前医疗急救服务特点的管理体制,明确划分市、区政府及其有关部门的责任,从明年开始,按照《条例》的规定将院前医疗急救服务工作纳入政府绩效考核体系。三是市、区两级政府要加大对院前医疗急救事业的投入力度,保障急救机构及其工作站运营需求。同时,要研究落实政府购买社会力量参与提供院前医疗急救服务的政策、办法和标准,为社会力量参与院前医疗急救服务发挥补充作用提供支持保障。四是要尽快解决本市非急、危、重患者转运挤占有限急救资源的问题,研究探索社会承接非急、危、重患者转运服务的方式,有效提高急救资源使用效能。

  (二)加快落实规划建设和布局调整,进一步完善院前医疗急救服务保障体系

  按照《条例》规定,一是市卫生计生行政部门要会同市发展改革、国土规划、财政等相关部门以及各区政府,根据本市医疗机构设置规划和各区的实际需要,综合考虑城乡布局、区域人口数量、服务半径、交通状况和院内急救机构的分布情况、接诊能力等多种因素,抓紧编制出台本市院前医疗急救机构设置规划和建设标准,加强对疏解腾退空间的综合利用。二是要立足首都城市战略定位,加强对核心区、城市副中心、冬奥会比赛场馆所在地等重点区域急救资源的科学配置,提升城市政务保障能力和国际交往环境。三是要充分发挥市、区两级政府的积极性,研究建立适合本市特点的急救机构及其工作站规划建设保障机制,同时加强对薄弱地区急救资源的合理配置,推动本市城乡院前急救服务均衡发展,缩小城乡基本公共服务差距。

  (三)加大统一监督管理力度,进一步促进院前医疗急救服务管理规范化

  按照《条例》规定,一是要明确划分市、区两级主管部门的监管职责,进一步健全完善院前医疗急救监管体系,将所有院前医疗急救服务纳入统一监管范围,坚决制止和查处为谋取本单位利益或个人利益,违反患者转运原则、损害人民生命健康权益等违法行为,提高监管权威性。二是要协调实现120院前急救网络与999紧急救援网络信息平台的有效联动,建立全市统一的监管平台和信息共享平台,加强日常监督检查和定期考核,确保全市院前医疗急救服务按照统一的服务标准和规范运行。三是要加强医疗资源统筹,进一步明确和细化院前与院内衔接的程序、内容,建立健全指挥调度、院前、院内三方的实时沟通机制,确保急、危、重患者得到及时有效的救治。

  (四)加强急救人员队伍建设,进一步提高院前医疗急救服务能力和水平

  按照《条例》规定,一是要加快研究建立适合本市院前急救行业特点的、可操作性强的岗位轮转机制,通过实行院内医师和参加规范化培训的住院医师定期到院前急救机构进行岗位轮转,补充院前医疗急救医生队伍的缺口,整体提升全市医师队伍的急救急诊能力和水平。二是探索建立符合院前急救特点的急救医生岗位序列,完善急诊医学的职称评审标准,在专业技术资格考试与职称评审中充分考虑院前、院内急救医疗业务的差别,分类考核;建立和完善院前急救医生参与院内培训,为急救医生转岗创造条件。三是要改革和创新现有的急救从业人员管理和使用模式,进一步完善业绩管理和绩效考核管理体系,激发急救从业人员的工作积极性。

  (五)加大普法宣传和培训力度,进一步提高社会急救能力

  按照《条例》规定,一是市、区政府及相关部门要采取多种方式,通过多种渠道,进一步加大《条例》的宣传贯彻力度,提高社会的知晓率,引导公众依法有序使用急救资源。二是市、区政府及其相关部门要研究制定社会急救技能培训和急救知识宣传普及工作方案,充分发挥红十字会和基层组织的作用,在“十三五”期间,力争实现所有社区和各级各类学校急救知识普及培训的全覆盖,提高公众自救、互救能力。三是鼓励和支持志愿者组织将院前急救志愿服务纳入志愿服务体系,提高基层社会急救能力。四是大力推动影剧院、体育场馆、机场、火车站、地铁站、学校、景区等人员密集的公共场所,严格按照法规要求,配置完备的医疗急救设备设施和药品,定期组织员工学习医疗急救知识和急救技能,提高公共场所医疗急救保障能力。

  以上报告,请予审议。

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