关于“扶持专业运营,发展居家养老服务业”情况及议案办理情况的报告

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-07-24 14:37:00
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——2017年7月20日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议上

北京市副市长 王宁

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我代表市人民政府,向市人大常委会报告关于“扶持专业运营,发展居家养老服务业”情况及议案办理情况。

  一、议案办理基本情况

  2017年1月市十四届人大五次会议主席团确定了“扶持专业运营,发展居家养老服务业”议案交市政府办理。市政府高度重视议案办理工作,坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循,围绕北京建设国际一流的和谐宜居之都发展大局,加强领导、突出重点、创新政策、真抓实干,确保议案办理工作取得实效。

  (一)认真梳理意见

  市人大议案提出的建议经梳理为34条,市人大代表自主和集中调研过程中共提出意见建议195条,座谈会收集到企业和社会组织意见18条,各区人大常委会受市人大常委会调研组委托调研共反馈意见建议30条。市政府各有关部门在充分调研、集体会商的基础上,对意见建议逐条分析梳理,合并同类项,对其中的具体建议,纳入今年全市47项重点老龄工作任务中,逐条推进落实;对前瞻性建议,吸纳进下一步工作安排。

  (二)加强组织领导

  在市人大的监督和指导下,市政府充分发挥市老龄委作用,由市民政局牵头,老龄委成员单位及议案办理会办单位密切配合,扎实推进办理工作。通过召开老龄委全会、成员单位联络员工作会、老龄办主任调度会等,建立议案督办机制。由市领导带队专题调研,破解推进养老服务专业化运营难点问题。全力配合市人大专门委员会和人大代表,开展好专题调研、专题座谈。将议案办理工作列入市政府督查事项和绩效考核任务,确保工作落实。

  (三)制定政策措施

  围绕推进居家养老服务专业运营,市、区两级在2016年制定《北京市居家养老服务条例》实施意见等120余件配套文件的基础上,今年又制发了《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》等政策文件70余件。下半年,我们还将制定养老服务单位诚信体系建设、社区养老服务驿站奖励扶持、社区居家养老服务运营监管等政策措施,进一步扶持居家养老服务专业运营。

  二、扶持专业运营、发展居家养老服务业工作情况

  经过两年探索,我市逐步确立了扶持专业运营的总体思路,政府通过加强顶层规划,提供基本公共服务设施,加大购买服务力度,强化行业监管,积极扶持居家养老服务专业化、连锁化、规模化、品牌化发展。

  (一)规划专门设施,委托专业机构运营

  1.按标准配置社区养老设施。社区养老设施是开展居家养老服务的重要基础和依托。2015年,市政府印发《北京市居住公共服务设施配置指标》,将按标准配置社区养老设施纳入各级政府履行基本公共服务职责范围。民政、规划部门发布《北京市养老服务设施专项规划》,对社区养老设施进行整体规划。2016年,民政等部门联合发文,加强新建住宅小区配建养老设施建设、移交与管理工作。民政部门开展居家养老服务设施摸底普查,结果显示,街乡和社区级能够用于居家养老的服务设施共计4104处,全市人均设施面积为0.17平方米,距 “2020年人均养老设施用地约0.25平方米”的规划目标还差0.08平方米;下一步,将对存量设施进行调结构、增效能,并在“十三五”期间补齐设施缺口。

  2.规划建设社区养老服务驿站。通过“政府无偿提供设施、服务商低偿运营”的方式,推动驿站可持续发展。在2016年试点建设150个驿站的基础上,将建设200个驿站纳入2017年重要民生实事项目。截至目前,350个驿站已建成运营259个。市民政局印发了《社区养老服务驿站建设规划(2016-2020年)》, “十三五”时期全市将建设1000个驿站。正在制定扶持驿站专业运营的政策措施,积极探索驿站规范管理、专业运营、可持续发展的有效模式。

  3.扶持养老照料中心辐射开展居家服务。通过“政府资助扶持、社会力量专业运营”的方式,在全市建设208个兼具机构养老和辐射居家社区养老功能的街乡养老照料中心。2015和2016年,分别安排扶持资金5720万元和8652万元,支持养老照料中心开展286个和531个居家养老服务项目。2017年安排资金1亿元,扶持开展不少于500个服务项目。民政、财政部门出台《养老照料中心建设资助和运营管理办法》,建立常态化扶持管理机制。

  4.建设区级养老服务指导中心。印发《关于加强区级养老服务指导中心建设的意见》,要求各区2017年全部建成养老服务指导中心,作为本区养老服务体系的运行枢纽和指挥平台。目前,已有4个区建成,3个区正在建设,8个区完成选址工作,通州区在城市副中心建设中统筹规划。各区指导中心均由政府提供房产,委托养老服务企业或社会组织入驻运营,通过联合本区养老照料中心、社区养老服务驿站等机构,集成区域专业化资源,形成不同层级的养老综合服务联合体,将各类专业居家养老服务输送到老人身边。

  (二)培育专业机构,扶持发展专业服务

  1.积极培养专业服务机构。调动社会力量积极性,扶持培育各类专业服务单位发展。全市工商注册养老服务企业1329家,民政注册养老服务社会组织600余家。养老服务单位在数量、规模和服务范围等方面,都呈现良好发展势头。东城、西城等区通过公开征集等方式,建立本区居家养老服务机构库,涵盖各类服务商。朝阳区大力推广“一址多点”“以院统站”模式,养老照料中心、社区养老服务驿站连锁化率分别达到62%和75%。发布“北京养老”品牌标识,引导各类养老场所推广使用,逐步实现以统一品牌形象、统一服务标准提供专业服务。将养老服务场所信息整理成册,编印成《北京养老服务指南》,方便近百万老年人查询了解。

  2.探索老年餐饮专业服务模式。2015年起,民政、财政部门通过以奖代补方式,扶持社会单位开展老年餐饮服务试点,逐渐形成了“中央厨房、集体用餐配送单位+社区配送+老年人家庭”以及养老服务机构就近供餐、提升现有老年餐桌水平等模式,满足老年人送餐配餐需求。房山区探索老龄餐车进社区服务模式,辐射8万老年人口。华天饮食集团成立老年餐营养技术研究院,旗下40多家直属门店提供老年餐。

  3.开展社区和居家医疗服务。制定落实《社区卫生服务机构支持居家养老服务的指导意见》,为老年人建立健康档案309万份,针对失能老人提高家庭病床签约服务比率,在医药分开综合改革中免收北京老人社区普通门诊医事服务费,为四类慢性疾病患者提供2个月社区用药长处方便利。争取国家卫生计生委支持,明确医疗机构以家庭病床、巡诊等方式开展的上门服务属于合法执业行为。朝阳、丰台区建立居家上门医疗服务体系及评价机制,每年安排财政资金近1000万元,对上门医疗服务给予补贴。启动中医药健康养老身边工程,对6个试点区100万老年人开展中医药健康养老服务。遴选确定隆福医院等15家医疗机构为首批临终关怀服务试点。

  4.扶持发展老年护理服务机构。印发医养结合实施意见,鼓励社会力量举办医养结合机构和老年康复护理服务机构。目前,已培育发展青松康护、慈爱嘉、关爱惟士、儆堂集、家福宁、清檬、龙振等专业机构,向失能老年人提供康复护理服务。越来越多的家政服务企业开始增加此类服务,业务规模年增长率约为50%。为实现对居家失能老人提供精准护理服务,建立老年人能力评估制度,培育社会评估机构23家、评估员近700人,对全市15.7万失能老人进行了能力评估。

  5.努力满足困难老年人专项服务需求。委托专业机构采集失能、失智、失独、高龄、独居等5类老年人信息,为实施分类保障和精准帮扶提供依据。为有需求的失智老人配备防走失手环,引领形成关怀失智老人的社会氛围,扶持发展关怀服务机构120余家。委托专业机构对老人家庭进行居住环境评估和无障碍设施改造。探索老旧小区楼房加装电梯,24部试点中完成并试运行2部,正在施工建设10部。海淀区总结大柳树5号院经验,将试点范围扩至全区29个街镇。住建部门总结丰台区张仪村加装并运行43部电梯的经验,适时在条件相似地区推广。连续多年扶持50家专业机构开展老年精神关怀服务项目。委托专业律师事务所印发1万册《老年维权手册》,开设老年维权服务咨询热线和服务场所,开展老年人法律援助服务。委托专业机构建设的老年用品展示中心,集老年用品展示、体验、销售、租赁等功能于一体,展示面积5000平米,参展产品超过3000件。

  (三)建立职业体系,培育专业人才队伍

  1.开展养老护理职业发展体系改革试点。制定落实《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》,建立健全养老服务人才吸引培养、职级晋升、登记注册、教育培训、薪酬待遇、激励评价等制度。在海淀区启动养老护理职业发展体系改革试点,按照“错位对接”思路,参照养老护理员职业资格体系和卫生专业技术人员职称体系,创设养老职业等级制度。养老职业等级设初、中、高级养老护理员以及养老护理师、高级养老护理师5个等级。对于进入养老行业的卫生专业技术人员、家政服务员,实行“双证书”制度,即持有卫生专业技术职称的,同时给予同等级养老职业等级证书。

  2.培育养老服务专业人才队伍。按照养老护理、专业技术和养老管理等人才类型进行分类培养,打造梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍。研究推动以社会化方式筹建养老服务从业人员行业协会,建设全市养老从业人员信息系统,实现对从业人员的职业培训、职称评定、社会评价的全过程管理和服务。商务部门支持家政行业累计培训居家老人照料岗位服务员5000名。丰台区结合非首都功能疏解,对从事居家养老服务的辖区劳动力给予每人每月1000元岗位补贴;建立社会保险补贴、政府首席技师和首席员工制度,拓宽养老服务从业人员供给渠道。

  3.推进养老服务培训院校和教材建设。在市劳动保障职业学院、劲松职业学校和养老人才培训学校,增挂市养老服务人才培训院校牌子。市财政投入1050万元,用于劳动保障职业学院培训设备购置;朝阳区财政投入1065万元,用于劲松职业学校的基础设施改造和专业设备购置;海淀区在凤凰职业技能培训学校建设居家养老服务实训基地。目前,全市养老护理职业技能培训学校23家,承担政府购买服务开展免费培训的定点培训学校16家。委托专业机构完成初级养老护理员培训教材及题库编纂工作,正在组织编写养老护理师、高级养老护理师培训教材。

  (四)强化专项扶持,提升专业运营实效

  1.深化养老领域“放管服”改革。工商部门规范居家养老服务机构登记,允许使用“居家养老”或“居家养老服务”作为行业用语。民政与消防部门在确保机构安全的前提下,简化养老照料中心、社区养老服务驿站建设中的相关消防手续。人保、卫计、民政等部门建立联合指导和协调会商机制,优化医疗机构设置、医保定点资质审批。发改、税务部门会同有关单位,落实税费优惠政策,养老照料中心等养老机构的水、电、气、暖实行居民生活类价格。商务部门将居家老人照料人员岗位规范、居家养老服务规范纳入《生活性服务业行业标准规范汇编》,将居家老人照料岗位纳入技能培训支持范围。

  2.加大专业运营扶持资金投入。2017年,市财政安排养老服务资金预算12.81亿元,较上年增长17.7%。设立北京市养老产业基金,计划首期规模16亿元,由市政府投资引导基金出资4亿元。民政、财政部门研究制定政府购买居家养老服务目录和实施办法。研究采取贷款贴息、项目补助、以奖代补等方式,加大对居家养老服务重点领域和重点项目的扶持。多渠道筹集资金,创新优化投入方式,注重养老服务技术研发、市场培育、消费引导。

  3.促进金融服务支持养老。今年起,将养老机构综合责任保险财政补贴范围拓展到社区居家养老服务组织,有效降低居家上门服务责任风险。金融部门支持海淀区开展居家养老失能护理互助保险试点,人力社保部门牵头在石景山区启动政策性长期护理保险试点,力争在“十三五”期间形成基础制度框架。爱侬家政服务公司通过与朝阳区养老服务指导中心合作运营,成功转型为“家政+养老+互联网”的服务型企业,并且成为我市首家在新三板挂牌的专业型养老服务企业。

  4.支持开展居家养老服务模式试点。民政、财政部门连续两年通过统筹因素法分配专项转移支付预算资金,支持各区扶持发展居家养老服务,今年安排3亿元。按照“统分结合、突出重点、经验可复制、成果可持续”的原则,支持各区深化居家养老服务试点,包括丰台和石景山区开展国家级居家和社区养老服务改革试点,东城、朝阳和海淀区开展国家级“医养结合”试点,海淀区开展老年宜居环境综合建设试点,密云、平谷和怀柔区开展农村集中照料、互助养老等模式试点,通州区推进城市副中心养老服务体系试点示范建设。

  (五)加强行业监管,提高养老服务水平

  1.切实加强养老服务质量管理。落实国家部委关于开展养老机构服务质量建设专项行动要求,召开全市养老服务质量建设工作会,部署养老服务质量专项检查整治工作。加强居家养老服务单位监督管理,对提供虚假材料、虚报冒领以奖代补资金的单位,取消其享受政策扶持的资格,并收回补贴资金,记入信用信息系统。委托专业机构开展养老服务单位诚信建设研究,建立诚信评价指标体系,已形成基本方案。

  2.推进居家养老服务标准化。委托专业机构研究编制了通则、助餐、助医、助洁、助浴、助急、康复等7项居家养老服务规范,获地方标准立项,预计2018年发布实施,目前正在开展标准试点工作。在此基础上,初步确立了我市居家养老服务标准体系框架,包括基础标准、管理标准、服务标准、支撑标准共四大类52个子项目。

  3.构建养老服务供求信息平台。按照“政府统筹监管为基础、社会化专项服务为核心、产业化转型升级为目标”的总体思路,建设我市养老信息化综合平台。委托专业机构开展研究,创新服务资源供给模式,拓宽服务供给渠道,打造“互联网+养老·北京模式”。为全市65岁及以上老年人累计制发“北京通-养老助残卡”234万张,通过建立养老助残卡服务系统,动态掌握老年人持卡出行、消费状况和服务商运行状况,为给老年人提供精准服务、折扣优待服务等奠定基础。

  三、存在的问题与困难

  《条例》实施以来,我市在扶持专业运营,发展居家养老服务业方面进行了积极探索,但同时也还存在一些问题和困难,主要表现在:

  一是政府对专业运营的认识需要深化。《条例》实施时间较短,各级政府及有关部门对扶持专业运营、发展居家养老服务业的认识还不够深入。政府包办养老服务的惯性思维仍然存在,一些基层部门在对待服务商运营公有设施能否盈利的问题上摇摆不定,在扶持服务商实现可持续发展的问题上思路不清、办法不多。

  二是政策措施亟待创新完善。服务商前期投入装修、人员等成本较大,新接水表、电表费用较高,运营中无法享受税收优惠和水电气暖民用价格。政府资金扶持以设施、硬件为主,直接支持服务需要一个摸索的过程。居家养老护理员培训、评价、晋升渠道不畅。居家养老服务地方标准、行业标准还比较欠缺。在养老服务需求信息共享方面,对服务商的支持不够。

  三是专业运营能力有待提高。多数居家养老服务机构或是新设立,或由家政等传统行业转型而来,专业运营处于初级阶段,组织化程度较低,品牌化意识较差,标准化服务内容较少,受社会组织不能设分支机构的影响,规模化、连锁化发展遇阻。

  四是居家养老服务购买力不足。长期照护保险制度尚未建立。受传统消费观念和经济收入水平影响,老年人及其家庭对购买、消费居家养老服务的认识和能力还有待加强。部分服务商受制于长期免费或低偿提供服务,可持续发展能力较低。

  四、关于下一步工作

  居家养老服务涉及到政府、市场、社会、家庭等多个方面。下一步,市政府将强化居家养老服务专业化、产业化、品牌化和连锁化发展,着力推进以下几方面的工作。

  (一)进一步强化责任意识

  深入学习贯彻习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调的“要着力发展养老服务业和老龄产业”的重要指示精神,按照市第十二次党代会关于“支持社会力量参与,探索形成专业化运营新模式”的要求,继续深入落实《北京市居家养老服务条例》,强化各级政府及其有关部门发展居家养老服务的责任意识,增强街乡和社区的政策执行力。

  (二)健全专业运营扶持政策

  落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和本市实施意见,细化市场准入、连锁运营、投资融资、土地规划、税费优惠、财政支持等方面的扶持政策。巩固“三边四级”居家养老服务平台基础,着力发挥平台对专业运营居家养老服务的支撑作用。加大服务项目补贴扶持力度,对工商登记和民非登记的养老服务单位,均按服务属性、服务对象、服务质量给予同等补贴。建立健全养老服务人才职业发展体系。进一步完善居家养老服务地方标准和行业标准。搭建养老服务数据共享平台,为政府决策、供需对接、市场发展、产品研发提供支持。

  (三)优化市场发展环境

  通过公开竞争筛选方式,建立居家养老服务专业运营机构库,赋予其承接政府购买服务、运营公有设施等资格。对社区养老服务驿站提供基本公共服务项目、市场化运营项目并制定相应的收费标准,进行规范和指导。研究制定民非单位开展驿站连锁运营的支持性措施。建立运营绩效评估机制,对接受政府补贴、无偿运营公有设施的机构进行效能评估,按评估结果继续扶持或终止合作。建立诚信评价与公示制度,促进养老服务单位培养诚信、自律意识。充分利用企业信用信息系统、社会组织法人信用平台管理信息,加强养老服务事中事后监督检查。

  (四)增强居家养老服务消费能力

  完善老年人能力评估体系,挖掘失能老人潜在服务需求。研究制定经济困难的失能和高龄老人照护服务补贴制度,为失能、高龄、失独等特殊老年人提供居家养老服务支持。加快推进石景山区政策性长期护理保险试点,构建本市长期护理保险制度框架。引导市民树立居家养老服务消费理念,加大对侵害老年消费者权益行为的打击力度。

  各位领导、各位代表,扶持专业运营、发展居家养老服务业,是完善“政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型”北京居家养老服务新模式的根本要求和必由之路。我们将以专项报告、议案办理及专题询问等工作为契机,继续深入落实《北京市居家养老服务条例》,努力构建北京养老服务体系,为我市老年人有更多获得感而不懈努力!

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