北京市高级人民法院关于深化司法体制改革工作情况的报告

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-06-06 10:48:00
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——2017年5月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上

北京市高级人民法院院长 杨万明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据本次会议安排,我代表北京市高级人民法院,向市人大常委会报告全市法院深化司法体制改革工作情况,请予审议。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的高度,就深化司法体制改革作出了一系列重要部署。这一轮司法体制改革立足现实、着眼长远,着力解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍,对于完善和发展中国特色社会主义司法制度具有重要意义。全市法院深入贯彻落实中央、市委和最高法院工作部署,紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,坚持司法为民、公正司法的工作主线,按照首善标准,锲而不舍稳步推进司法体制改革,各项改革任务全面贯彻实施,取得了阶段性成效。

  一、全面推开四项基础性改革

  完善司法责任制、实行司法人员分类管理、完善司法人员职业保障、实行省级以下法院人财物统一管理等四项改革在司法体制改革中居于基础性地位,对于保障审判权依法独立公正行使具有重要意义。去年3月,北京法院作为中央确定的第三批试点,全面推开了四项基础性改革,到2016年年底,四项改革从制度层面基本落实到位,实现了孟建柱同志视察北京时提出的“要努力成为司法体制改革领头羊”的要求。

  (一)完善司法责任制。一是“让审理者裁判、由裁判者负责”,市高级法院制定《关于完善审判责任制的实施办法》,取消层层请示、逐级审批案件制度,实行独任法官、合议庭办案责任制。二是坚持院庭长有序放权与有效监督相统一,制定院庭长审判管理监督权责清单,细化院庭长对诉讼程序性事项的决定和审批权限,确保院庭长不越权,也不失职。同时,制定院庭长办案规定,要求进入法官员额的院庭长带头审理重大、敏感、疑难、复杂、新类型案件及涉及统一法律适用的案件,并规定办案数量要求。2016年全市法院院庭长共办案138773件,同比增长52.2%,占结案总数的21.2%,今年一季度院庭长办案27044件,同比增长52.1%。三是以员额法官为中心,结合专业审判、案件繁简分流的需要,科学组建多样化的审判团队,保证新的办案机制有效运行。如房山法院组建了58个“1+1+1”标准化审判团队、41个“1+1”简化审判团队。为解决审判辅助人员不足的问题,增补了1996名聘用制审判辅助人员编制,去年9月公开向社会招聘了近1000名聘用制审判辅助人员。四是完善违法审判责任追究制度,制定关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的实施细则,同步配套上线过问案件信息系统,对过问案件全程留痕,做到有据可查。制定法官业绩考评暂行办法,完善法官业绩考评制度。成立案件评查委员会,及时发现法官违法审判线索,加大监督力度。今年3月15日,北京市法官检察官惩戒委员会成立,市高级法院正在研究制定与惩戒委员会相衔接的具体工作机制,确保法官惩戒制度的落实。五是针对放权后可能增多的司法尺度不统一问题,制定专业法官会议实施意见,推广专业法官会议制度,由入额法官组成不同层级的专业法官会议,将专业法官会议定位于为法官、合议庭处理案件提供咨询意见的平台。市第三中级法院召开法官会议230余次,讨论案件2000余件,整理出数百个审判实践中争议问题的处理建议,有效促进了裁判尺度统一。

  (二)实行司法人员分类管理。实行有别于普通公务员的法官管理制度,是造就高素质司法人才队伍、加强法官职业化建设的要求。改革中,将法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类,对法官实行员额制管理。去年5月和8月,全市法院分两批遴选了2636名入额法官,占中央政法专项编制的34%。一是严格把握入额标准。在入额条件上,结合北京法院实际,提高年龄和任职经历的要求,确保入额法官具备丰富的审判经验和较高的法律素养。同时,保护各年龄段和各层级人员积极性,让办案骨干、优秀年轻法官和资深法官都有机会按条件和程序入额。二是严格执行入额程序。突出工作业绩在法官遴选中的决定作用,所有入额法官都通过市法官检察官遴选委员会差额审议确定。三是科学分配法官员额。坚持“以案定额”为主,结合审级职能、本区域经济发展等情况,员额分配向基层法院和办案任务重的法院倾斜,高院、中院、基层院分配比例分别为30%、35.2%、36.8%。

  (三)落实职业保障和人财物统管改革。法官的职业保障是保证法官依法履行职务的制度基础和物质前提。省以下司法机关实行人财物统管,对于减少外部干预、保障法院依法独立履行审判职责具有重要意义。全市法院认真落实中央和最高法院关于保护司法人员依法履职的有关规定,从制度上完善法官履职保障措施,加强法官人身安全保护,成立北京法官权益保障委员会,促进法官权益保障。全市法院按照中央确定的法官单独职务序列和工资制度,完成了入额法官单独职务序列等级确定工作,落实了入额法官及审判辅助人员、司法行政人员的工资待遇和绩效考核奖金,在奖金分配上适当拉开档次,体现了工作业绩导向,激励法官多办案、办好案。积极推进财物市级统管,与市财政局等部门充分调研协商,就区法院资产上划、经费保障、资产与装备管理、基本建设等改革事项作出统一安排,自今年1月起,基层法院经费全额纳入市级预算保障,并努力做到保障水平不降低。以财务核算、案款管理为核心,依托现代信息技术,建设“北京法院财务业务一体化核算管理系统”,保证全市三级法院财务核算规范统一、财务业务流程衔接顺畅。

  二、深化落实其他各项改革

  全市法院在推开四项基础性改革同时,深入推进其他各项改革,努力形成改革合力,促进公正司法。

  (一)设立知识产权法院和跨行政区划人民法院。2014年年底,北京成立全国首家知识产权法院,依托北京铁路运输中级法院成立了市第四中级人民法院。新成立的这两家法院在现行法律规定的框架内,改变了按照行政区划确定案件管辖的模式,对一些案件实行跨区划集中管辖,从制度上保证法院依法独立行使审判权,也促进了审判专业化水平的提升。同时,这两家法院从成立时起就在法官遴选、法官员额、审判团队组建等方面全面落实司法责任制的要求,为全市法院全面推开四项基础性改革积累了经验。

  (二)落实立案登记制,解决“立案难”问题。党的十八届四中全会提出,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制”。全市法院从2015年5月1日起全面实施立案登记制,对符合法律规定立案条件的,一律依法立案。立案登记制实施以来,全市法院当场立案量占立案总量的96.5%,2015年全市法院收案同比上升29.4%,2016年同比上升8.3%,今年一季度又同比上升29.2%。2016年纠正下级法院不依法立案问题217件,今年又纠正8件,当事人的诉权得到有效保障。同时,开通了网上诉讼服务平台,架设“点对点”网上服务渠道,为当事人、律师提供了网上立案、案件查询、网上阅卷、电子送达、信访投诉等14项诉讼服务。

  (三)完善多元化纠纷解决机制和繁简分流机制。为促进社会治理现代化,针对立案登记制后大幅上升的案件压力,市高级法院制定深化多元化纠纷解决机制改革的意见,对交通事故、物业供暖等五类纠纷试行调解前置,对医疗、证券、保险等专业性较强的案件,立案后委托专业机构先行调解。推动成立全国首家省级调解组织行业协会──北京多元调解发展促进会,吸纳22家专业性行业性调解组织参与矛盾化解,发挥律师在纠纷化解中的专业优势。各基层法院设立诉调对接中心,2016年分流案件68763件,调解成功19046件,今年1至4月,分流案件75218件,调解成功15678件。完善繁简分流机制,扩大小额诉讼程序适用范围,2016年适用该程序审结民事案件34535件;开展刑事速裁改革,2016年速裁刑事案件5211件,占一审刑事案件的34.3%,海淀法院全流程速裁模式得到中央政法委、最高法院的充分肯定。

  (四)深化司法公开,推进司法民主。依托信息技术,全市法院建成裁判文书公开、审判流程信息公开、执行信息公开、庭审视频直播等司法公开四大平台,截至今年3月底,共上网裁判文书67.8万份,公开审判流程信息、执行信息381万项,网上直播庭审780次,基本做到依法可以公开的全部公开;完成3.8亿页诉讼档案的电子录入工作,自2016年7月1日起全面推开诉讼档案互联网查阅,当事人和代理人足不出户即可查阅、下载、打印电子档案。2015年4月,根据全国人大决定和最高法院部署,市第二中级法院等五个法院作为全国试点开展人民陪审员制度改革。市高级法院与市司法局联合制定人民陪审员制度改革试点工作的指导意见及实施细则,各试点法院实行人民陪审员随机选任,有效促进了司法民主的落实。在市、区两级人大常委会的支持下,共计1505名人民陪审员获得任命。试点法院以随机抽选的方式确定参与案件审理的人民陪审员,对重大案件,探索组建由2至4名陪审员参加的五人合议庭、七人合议庭。2016年全市法院人民陪审员参审案件100477件,今年1至3月参审20018件。

  (五)推进以审判为中心的诉讼制度改革。市高级法院加强与侦查机关、检察机关、律师协会的沟通,制定了推进以审判为中心的诉讼制度改革方案,强化庭审实质作用,发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的重要作用,坚持证据裁判原则,完善非法证据排除工作机制,严格贯彻罪刑法定、疑罪从无,从源头上防范冤假错案,确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法律的检验。2016年全市法院证人、鉴定人出庭作证352人次,排除非法证据18件,对6名公诉案件被告人、25名自诉案件被告人依法宣告无罪。

  (六)推进执行工作机制改革,努力实现“用两到三年时间基本解决执行难”工作目标。一是在执行规范化上下功夫,完善执行工作规范体系,实现执行案件全部网上运行,做到全程监控、全程留痕、全程公开。二是在执行信息化上想办法,建立完善执行网络查控系统和执行联动机制,所有执行案件均由执行网络查控系统自动查询被执行人财产信息,联合有关部门进行信用惩戒,及时在媒体上公布失信被执行人名单。开展司法网络拍卖,有力促进了拍卖的公开公正,成交率、溢价率明显提高,当事人权益得到更好保障。三是在执行改革上做文章,推进审执分离试点,探索团队化执行模式。

  三、改革取得的主要成效、存在的主要问题及下一步工作安排

  实践证明,只有通过改革才能从根本上破除影响审判公正和效率的体制机制障碍。近年来全市法院司法体制改革已经取得了明显成效:一是审判质效进一步向好。2016年全市法院实现收案增长8.3%、结案增长20.6%、未结案下降2.8%的“两升一降”良好态势,法官(含部分未入额法官)人均结案198.9件,同比增加24.8%,反映审判质量的核心指标均向好发展。朝阳法院收结案均破10万件,人均结案400件以上,依靠改革实现了收结案良性循环。二是符合司法规律的审判工作机制逐步健全。通过完善司法责任制,审判权运行更加符合司法亲历性要求。通过增补审判辅助人员,一定程度上将法官从大量审判事务性工作中解放出来,能够更好保证法官集中精力坐堂问案、拍板定案,法官更像法官。院庭长办案渐成常态,示范表率作用得到进一步发挥。法官、法官助理、书记员职责更加明晰,审判团队运行逐步规范。三是法官素质进一步提高,队伍总体保持稳定。入额法官平均年龄、学历水平、任职经历都有较大提升,法官专业化、职业化水平进一步提高。法官职业保障得到改善,审判辅助人员得到增加,权责更加统一,法官办案责任感、职业尊荣感在增强,法院队伍总体保持平稳。四是人民群众对法院工作的满意度进一步提升。在今年的市十四届人大五次会议上,市高级法院工作报告的赞成率达到95.43%,比上年提高3.03个百分点。在北京市社情民意调查中心开展的社会测评中,法院系统2016年度得分为83分,比上年提高3.1分。

  全市法院的司法改革是在党委的领导、人大及其常委会的监督、政府及社会各界的支持下进行的。在北京知识产权法院和市第四中级法院的组建、高中院入额法官审判职务的任命等方面,市人大常委会特事特办,及时严格履行法定程序,发挥了重要的推动作用。市人大常委会任命中级法院人民陪审员等工作对完善我国司法制度具有开创意义。市人大常委会还多次组织到法院调研指导,为深入推进改革提出了很多宝贵的意见建议,各位人大代表为司法体制改革建言献策,为解决改革中面临的困难奔走呼吁。借此机会,我代表全市法院对市人大常委会和各位委员、代表表示衷心的感谢。

  目前的改革主要是推进制度建设,重在固本强基,虽然“四梁八柱”已经搭建起来,但很多工作还有待深入落实,改革中也面临着一些困难和问题。一是审判工作仍然面临很大压力,立案登记制实施后,案件数量持续大幅增加,但矛盾纠纷多元解决机制的作用发挥还不够充分。新的审判权运行机制还需要进一步磨合,改革红利的释放也需要一个过程,去年全市法院取得的审判业绩很大程度上还是靠广大审判人员加班加点拼出来的。二是各类人员的管理制度有待完善。法官逐级遴选机制、从法学专家和律师中遴选法官工作机制、员额岗位与非员额岗位人员交流机制等方面还有不少制度障碍需要解决。审判辅助人员的配备还相对不足,聘用制审判辅助人员的待遇偏低。三是司法责任制方面,审判团队的组建运行还需要进一步探索,审判辅助人员职责分工还有待完善,辅助人员分担法官事务性工作的作用发挥还不显著;有的院庭长对新的审判监督管理方式还不适应,保证审判质量和法律适用统一的机制还需要完善;法官考评机制还不健全,法官员额退出、惩戒机制还有待落实。四是职业保障和人财物统管方面,法官单独职务序列实施后,法官的等级晋升政策有待细化落实,人财物统管后对区法院的保障出现一些新的问题需要解决。

  2017年是全面深化司法体制改革的决战之年,中央和最高法院强调,要确保在党的十九大召开前全国法院司法责任制和规定的改革任务基本完成。全市法院必须以“钉钉子”精神狠抓贯彻落实,确保各项改革措施落地生根。一是深化司法责任制改革。完善审判团队组建,增补审判辅助人员,进一步明确法官助理、书记员的职责。大力推进规范化建设,明确各类案件法律适用标准,规范审判执行各个环节的工作流程,同时,将办案规范嵌入审判信息系统,用信息化手段保证办案规范的落实,并为法官办案提供辅助支持。健全审判监督机制,进一步完善落实院庭长监督管理、审判委员会、专业法官会议的运行机制,积极探索运用大数据等现代科技和创新办法,提高审判质量效率、完善审判监督管理,促进法律统一适用。落实中央政法委、最高法院对院庭长办案的新要求,对院庭长办案情况进行定期通报,并纳入业绩考评。完善法官业绩考评机制,针对不同审级、不同程序、不同案件的特点,科学设定案件难易系数和案件权重系数,更加全面准确考核法官办案质量、效率、效果。根据市法官检察官惩戒委员会工作章程,进一步明确市高级法院在法官惩戒工作中的具体职责,做好与市法官检察官惩戒委员会的工作衔接。二是深化人员分类管理制度改革。严格执行法官遴选制度,建立常态化遴选机制,落实从律师、法学专家学者中选拔法官的机制。建立法官员额退出机制,明确法官退出员额的具体情况和工作程序,增强入额法官的工作责任感。完善审判辅助人员的管理,推动建立行政编法官助理的单独职务序列,实行聘用制审判辅助人员的分级分类管理制度。三是深化职业保障和人财物统管改革。根据中央有关要求,协调相关部门明确法官等级职数和晋升条件,对符合晋升条件的入额法官开展法官等级晋升工作。推进编制统一管理,结合各院案件数量变化,建立编制动态调整机制,解决审判资源配置不平衡等问题。稳步推进内设机构改革,及时总结三级七个试点法院经验,研究制定在全市法院推开内设机构改革的方案。进一步明确高院在人财物统管中的作用,解决人财物统管后各区法院面临的新问题。四是深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革。继续推进庭审实质化,完善证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,在全市法院推广海淀法院的全流程速裁工作机制。五是落实刑事案件认罪认罚从宽制度试点。明确适用条件、从宽幅度、办理程序、证据标准等具体规定,在保证试点工作稳步有序开展的基础上,争取创造北京经验、北京模式。六是深化执行体制改革,推进解决执行难,确保 2017年在解决执行难方面取得决定性成效。七是深化多元化纠纷解决机制建设,强化诉调对接平台的分流、引导职能,努力建设多元调解与速裁紧密对接的繁简分流审判模式。八是确定若干试点法院开展综合改革,发挥集成效应,进一步释放改革红利,提升改革的整体效能。在深化改革的同时,全市法院要认真扎实做好审判执行工作,切实加强法院党的建设和队伍建设,努力做到各项工作统筹推进、相互促进。

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员,司法体制改革的成效最终要看人民群众的获得感。当前,司法体制改革已进入攻坚期,全市法院将认真贯彻落实本次会议的审议意见,强化责任担当,将司法体制改革不断推向深入,让人民群众切实感受到司法公平和正义,为完善中国特色社会主义司法制度、建设法治中国首善之区作出更大的贡献。

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