在深度参与中感悟人大监督的力量

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-06-20 16:51:00
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  陈芸:北京市第十三届、十四届人大代表。在此期间,还担任了两届北京市高级人民法院特邀监督员。此文是陈芸代表在今年人大代表履职学习班上的发言

  今年是我做市人大代表的第十个年头。复盘履职经历,也是一种述职。

  在我做新华社记者、编辑的职业生涯中,参加过18年的全国两会报道,对人民代表大会并不陌生。然而,对人大常委会工作的认知,则有赖于作为代表亲身参与常委会活动的经历。可谓“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”。

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度;人民通过人民代表大会行使国家权力;了解社情民意,代表人民利益、表达人民意愿是人大代表最根本的责任和义务。这些对人大制度的标准表述,只有参加代表大会和闭会期间常委会组织的活动,并在其中积极提出意见、建议和议案的履职中才会变得鲜活生动起来。

  盘点过去十年,除参加代表大会,闭会期间代表履职的各种形式我参加全了:列席常委会、会前集中视察、代表持证视察、专题调研、执法检查、专题询问、专业代表小组视察、预算审查、联系街道社区听取意见等。这些履职活动让我收获颇丰,从中真切体会到人大代表是民情民意的体察者,人民群众的愿望通过人大这样一个制度平台有序地汇集起来,成为法治建设、政策制定、决议形成的重要而不可或缺的基础,人大代表在监督、推进问题解决、推动社会进步方面发挥着不可替代的作用。

  这其中感受最深、收获最大、作用最明显的当属参与常委会组织的专题调研、专题询问和专题执法检查。

  一项专题调研——从民意汇聚到进入决策,市人大常委会的《建议》成为市委制定相关决定的重要支撑

  2011年我参与了市人大常委会组织的《推进全国文化中心建设》专题调研。这一年是“十二五”的开局之年,确定这一调研主题有两大背景:一是北京面临着人口无序过快增长、能源资源严重短缺、交通拥堵、环境污染等“大城市病”;而中央对北京发展的要求和北京“十二五”规划纲要,都将首都的文化发展提升到前所未有的战略高度。二是年初的市十三届人大四次会议上,一个代表团和127位代表提出了9件涉及文化建设、文化发展的议案,大会主席团将其合并为“加强国家文化中心建设”议案。

  这是一次探索性调研,又是一项全面研究文化问题、关乎顶层设计的宏大主题调研。其规模非同一般:调研历时半年有余,200多位代表组成11个调研组,进行了50余次实地调研,考察了100多个文化企事业单位,召开各类研讨会、座谈会80多个,最终形成了《北京市人大常委会关于推进全国文化中心建设的建议》(以下称《建议》)和10个专项报告。

  我参与的是其中“全国文化中心的内涵和主要功能”“国家文化中心建设之国际比较”两个课题。调研用时2个月,我基本全程参与。调研采取的方式有座谈,朝阳文化馆“9剧场”、宋庄文化创意产业集聚区等实地考察,还搜集和阅读了一些记录北京文化发展历史的书籍。我联系了新华社国际部驻外记者就国外文化发展情况与课题组座谈,并将调研的过程和取得的阶段性成果写成《明确顶层设计 完善发展环境——部分国家文化中心建设的经验与做法》的内参,供中央领导参考。《建议》的形成过程中,恰逢党的十七届六中全会召开,会议的主题就是研究文化改革发展问题。这既是二者的契合,也为《建议》的修改完善提供了思想武器。

  整个调研过程,是边学习边思考的过程,其收获与一般的代表视察是不可同日而语的。新中国成立以来,中央对北京城市规划和建设作出过一次指示和三次批复,都明确北京是全国的文化中心。然而,最后的政策落实又往往着力在经济上,错失过很多发展机遇,文化中心始终未被放到战略高度来认识和安排,资源优势也未得到充分开发利用。调研越深入就越感到解决北京城市定位是个迫切问题。

  梳理整个调研流程是这样的:代表议案—常委会确定调研主题—听取专家意见—拟定调研方案—市委书记听取方案汇报—展开调研—市委书记听取调研成果汇报—形成《建议》—报送市委,同时送市政府参考。

  从调研流程看,人大的制度安排和实现结果可以概括为:通过人大这个民主法制的渠道,汇聚人民群众的意志、愿望、智慧,使之依法有序地进入市委、市政府的会议和决策。正如市委书记听取汇报后所言,人大的调研成果对市委制定首都文化发展战略起到了重要的支撑作用。

  参与这样的调研,对人大制度的认知加深了一大步。此次调研成果,形成了《推进全国文化中心建设》一书。这本书的信息量和参考价值比较大。现在回头看,这项调研的主题设置是超前的,与今天北京的“四个中心”的功能定位是吻合的。

  一项专题询问——从专题调研到专项审计,人大之问问出了实效,中止了不当的大额专项资金

  直面社会热点、回应百姓关切,是人大监督的一大特色。2014年市人大常委会围绕落实首都城市定位,听取和审议了市政府关于文化创新发展专项资金使用情况的报告并开展专题询问。这一专项资金2012年获批,2013年起实施,每年100亿元(实际是60%存量整合,40%是财政新增项)。

  专题询问的基础是专题调研。我参与的是前半段的调研审查,将近两个月时间,基本上全程参与。采取的方式是座谈、询问、资金扶持点的实地考察。通过点面结合的调研,我们发现了一些问题。比如,政府与市场作用界限不清、资助的项目与文化创新主旨不符、“先有钱再找事”的资金配置方式造成扶持项目游离建设全国文化中心的总体目标等。

  坦率地讲,刚开展这项工作时,脑子里是懵懵懂懂的,对大额资金情况了解不多。好在我们的调研组里有几位财经专家,听他们发言,学习明白了很多问题。这就是我愿意参加专题调研的原因之一,既是履职也是学习,而且要尽可能全程参加。新进入一个领域,开始不明白情况,但每一次参加调研、座谈,都会有新收获,这有点近似记者的采访;调研中可以提出问题或提出质疑,逐步进入角色,有了更进一步的见解。

  特别关键的是,常委会在组织调查研究的同时,安排市审计局对两年专项资金的使用情况进行了审计。审计结果一出,问题一目了然:专项资金使用与全国文化中心建设匹配度不高、整体统筹不够、监管不严、部分资金沉淀闲置、一个项目多头要钱等,甚至出现了明显的违纪违规问题。通过调研审计,找准了问题症结,各方面在对用好大额专项资金,关键是转变资金管理使用方式上形成共识。

  此后,市人大常委会全体会议就文化创新发展专项资金管理使用情况对政府进行了专题询问。常委会在此基础上,经过认真审议后,提出本期专项资金2015年到期后暂停安排、尽快研究制定全国文化中心建设规划、统筹用好2015年最后一年的文化创新发展资金、健全全市大额专项资金管理制度等具体意见,受到市政府的高度重视。

  在人大的监督、建议下,政府最终取消了这项大额专项资金,将其纳入一般性公共预算进行管理。这充分体现出人大制度监督的力量。

  一项执法检查——史上最长,连追三年,卓有成效地推动了法规的实施

  人大的监督,重要的一项是强化法律监督。2015年市十四届人大三次会议审议通过了《北京市居家养老服务条例》。这在全国当时是独一份。我们都觉得这个条例发布得及时,是百姓迫切需要、针对性非常强的法规。

  几个月后,居家养老执法检查启动。这一启动就一发不可收,连续跟踪检查三年,今年是第三年,检查正在进行中。有位老代表说这是20年来持续时间最长的一次执法检查。我有幸连续参加了三年的执法检查,而且基本上是全程参与。

  2015年的第一年检查,可以说是条例的实施与执法检查同步进行。参加执法检查的共58人,规模很大。检查紧紧盯住社会关注的热点难点问题,条例一通过实施即开展检查,这是市人大立法引领、推动改革的一次创新尝试。按照常委会的说法是:把执法检查与跟踪检查市政府落实常委会对养老服务议案办理的审议意见、与代表建议办理和督办工作、与代表集中视察活动、与全国人大常委会执法检查等活动有机结合,全方位推动条例的落实。

  我清楚地记得,在第一次市相关部门汇报贯彻条例思路和情况的座谈上,内司委的一位副主任发火了,大意是各部门汇报的情况与条例发布前没什么两样,说明部门的领导不重视,没有认真学习条例,更谈不上贯彻实施的思路和措施。

  这的确是当时的一种状况。客观上条例刚公布,学习有个过程,但那时居家养老真的尚未进入各级领导的视野。所以这一年的检查历时6个月,整个检查过程成为代表与政府、部门、基层共同学习贯彻法规,了解社情民意,总结实践经验,寻求改革办法的过程,每一次检查后的座谈,常委会领导和代表都强调要转变观念,留下很多理念上的“金句”,如:养老事业是“用今天的钱,把昨天尊重,为明天服务”“围绕需求做市场,围绕居家做服务,围绕体系做创新”“向存量要空间”等。每一次检查我都认真听、仔细看、积极发言。半年下来,上上下下思想认识有了很大提升,逐步统一到改革创新、共同推动条例的贯彻实施上来。

  通过检查,我深切地感到,养老工作涉及部门多,需要顶层的设计与统筹,靠任何一个部门或老龄委都难以担当。在人大常委会形成执法检查报告的最后阶段,我们代表强烈要求市政府领导牵头统筹养老工作,很高兴我们的呼吁没有落空。第一年检查很重要的一个成果就是推动市里确定了一位副市长主抓养老。

  2016年,养老服务的重点和目标有了调整,执法检查的思路也拓宽了,重点是继续督促政府及相关部门改革养老服务供给方式,将驿站打造成老年人在其周边、身边、床边能够享受到的“总服务台”,探索如何创造一种新的养老社会机制。

  这一年,每次执法检查活动后,我都记录梳理下重点、亮点、问题和想法,有的还发了朋友圈。这样做的好处是,有助于不断深化对养老问题的认识。这一年明显感觉到我们参加执法检查的代表在成长,因为脑子里思考的问题多了,抓问题敏锐、谈问题就在点上了。比如,医养结合问题、老年人身体家庭基本信息共享问题、政策倾斜与养老床位空置率等问题的意见和建议,都具有针对性和建设性。

  特别感到欣慰的是,我们反复呼吁的问题开始“见亮”,一些瓶颈政策取得突破,如市卫计委向国家卫计委专题请示,得到批复:明确医疗机构以家庭病床、巡诊等方式开展的医疗服务,属于合法执业行为。这意味着医护人员可以上门入户服务了;一些闲置的国有房屋,明确无偿拿出来用于社区居家养老服务设施,以缓解缺少场地的问题;一些区县、街道的试点探索开始破题。

  事实上,2016年,国家层面对养老事业的重视达到一个高点:习近平总书记有关养老的直接批示和讲话就有4次,是最多的一年。总书记强调:“有效应对我国人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉”“此事要提上重要议事日程,‘十三五’期间要抓好部署落实”;中央打了“组合拳”,前所未有地出台60多项涉老政策;可以说全社会都在关注养老、都在向养老产业发力,从上到下汇聚起一股养老供给侧改革的力量。

  从执法检查角度讲,市人大常委会坚持问题导向、难题导向、突破口导向,定位准确,锲而不舍,是执法检查有效推进的重要经验。杜德印主任有句话很形象:人大对居家养老,就是“坟头上的蚊子,叮(盯)死、死叮(盯)”。这是人民利益至上理念的生动体现。

  2017年执法检查的重点是扶持专业运营、发展居家养老服务业。目前看面临的难题、问题还很多,人大的跟踪监督不能画句号。

  总的来说,在居家养老问题上,北京作为探路者,走在了前面。作为代表,我们建言了、推动了,有一种成就感。功成不必在我,有效参与、建设性推动,就是我们代表的履职成果。

  通过参加上述常委会组织的活动,我深切感悟到,专题调研、专题询问、专题执法检查是人大实施监督的制度安排,虽费时费力,但监督效果明显,彰显的是人大依法监督的制度力量。就代表而言,深度参与这些活动,对更多地了解社会体察民情、拓宽视野、提高代表综合履职能力帮助特别大,是代表有效参与民主与法制历史进程的重要途径之一。

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