－－2009年11月19日在北京市第十三届人民代表大会 

常务委员会第十四次会议上 

市人大教科文卫体委员会主任委员　　梁　平 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　为协助常委会做好对市政府关于农村医疗卫生工作报告的审议工作，教科文卫体委员会制定了工作方案，成立了由部分常委会委员、教科文卫体委员会委员和市人大代表组成的调研组，围绕本市农村医疗卫生的服务机构建设、服务体系建设和服务功能建设等重点，开展了调查研究。调研组先后召开了市政府相关部门、涉农区县人大主管主任、主管区县长的座谈会，并到怀柔、延庆、大兴、朝阳和通州等5个区县听取了相关部门的意见，深入到20余个农村基层医疗卫生机构及多户农民家中，与医务工作者和农民座谈。同时，在市人大常委会网站上公开征求了社会各方面的意见。 

　　在调研中，我们将发现的问题以及各方面的意见建议及时反馈给了市政府有关部门。一些问题在市政府有关部门的重视和努力下，已经得到初步解决。比如在调研中部分区县反映的，财政体制改革前由市里直接投资建设的项目，为了按时完成应当继续由市里拨专款建设的问题，市政府有关部门经研究已妥善解决。11月6日，部分常委会委员、教科文卫体委员会委员和市人大代表进行了视察。当日，教科文卫体委员会召开第九次会议，讨论了市政府的专项工作报告。 

　　委员会认为，市政府按照市委的要求，坚持科学发展观，以人为本，统筹城乡卫生事业发展，在加强农村医疗卫生服务体系的建设、强化政府基本公共卫生的责任、巩固和发展新型农村合作医疗制度、不断改善农民享有基本医疗服务的可及性、着力让广大农民享有均等化的公共卫生服务、逐步缩小城乡居民基本医疗保障差距、稳步推进城乡一体化医疗保障制度的建立等方面做了大量工作，取得了明显成效。一是财政投入大幅增长，农村医疗卫生机构基础设施建设得到加强。2008年市财政对13个涉农区县医疗卫生补助11.42亿元，比2007年增长了57.1%。对镇、村医疗机构几年来相继投入10.7亿元用于购置主要医疗设备和标准化配备，农民就医条件有了极大改善。二是人才队伍建设得到重视，农村基层卫生服务能力不断提升。引进了一批高层次人才，开展了定向培养，加强了医务人员的在职培训，提高了基层医疗机构人员的专业水平。三是实行药品零差率销售，开展基本医疗卫生免费服务项目。本市农村基层医疗卫生服务机构全部实施药品零差率销售，并推选首批三十类122项农村基本医疗卫生免费服务项目，降低了农民医疗费用。四是新型农村合作医疗制度建设成效明显，城乡医疗卫生保障差距逐步缩小。2009年，本市农民参合率已达到95.7%；筹资标准年人均提至420元，住院补偿封顶线达18万元，有效缓解了农民因病致贫、返贫问题，受到农民的欢迎。 

　　市政府的报告全面、客观地反映了本市农村医疗卫生工作的情况，并抓住目前存在的主要问题，提出了今后工作的思路和措施。委员会同意这个报告。 

　　在肯定本市农村医疗卫生工作的同时，委员们提出，农村医疗卫生工作一直是中央和市委强调的卫生工作的重点。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将基本医疗卫生制度更加健全，确定为农村改革发展的基本目标任务之一。2008年中共北京市委十届五次全会通过的《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》指出，北京已经进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，必须进一步加快农村改革发展，着力破除城乡二元结构，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。本市有13个涉农区县，面积1.41万平方公里，占全市总面积的86%；农村常住人口547.37万，占本市常住人口总数的32.3%。农村医疗卫生工作是统筹城乡发展的重要内容，关系到全市改革发展稳定大局，关系到农民生活质量的提高和农村经济社会的进步，关系到北京率先实现小康目标的进程。因此，按照科学发展观要求，着眼于建设“人文北京、科技北京、绿色北京”全局，在深化医药卫生体制改革的进程中抓住机遇，加快提升本市农村医疗卫生的服务水平具有重要的意义。目前，在本市统筹城乡一体化建设的进程中，农村基层卫生服务机构的公共卫生服务能力得到加强，但基本医疗服务能力却有所削弱；多数基层医疗卫生服务机构医疗人员短缺，服务能力尚待进一步提升；边远山区医疗卫生服务基础薄弱，农民离公平均等化享有与首都经济社会相适应的基本医疗卫生服务的目标还有一定差距。针对调研中发现的问题，提出如下建议： 

　　一、以科学发展观为指导，不断完善农村医疗卫生体制机制 

　　近几年，按照《市委、市政府关于加快发展社区卫生服务的意见》的精神，本市在农村医疗卫生工作上大力发展社区卫生服务，乡镇卫生院整体划转为社区卫生服务中心，农村基层公共卫生工作得到加强。由于社区卫生服务中心和乡镇卫生院在功能定位、人员编制和运行方式等方面存在差异，在实践中还存在一些问题。比如，对于出行不便的边远山区农民来说，就近就医仍是他们当前的主要需求。但按照卫生部和国家中医药管理局2006年下发的《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》的规定，社区卫生服务中心相继取消了手术和病床设置，同时需下派医务人员到所辖社区卫生服务站，由于人员紧缺，部分专业科室无法正常开诊，一些小手术、小专科病，农民也要跑到几十公里以外的区县医院。农村基层基本医疗服务能力相对削弱，给农民带来不便。 

　　建议市政府进一步专题研究完善农村医疗卫生的体制机制。在统筹城乡一体化发展的过程中，从实际出发，把握城乡各自特点，充分考虑农村地区医疗资源相对贫乏、交通不便、仍以基本医疗为主要需求的现状，区别城市社区卫生服务模式，因地制宜，适当分类，科学合理地确定农村基层医疗卫生服务机构的功能定位、规划设置、运行机制和人员编制，不断增强农村基层医疗卫生服务能力，让农民看得上病、看得起病、看得好病。 

　　二、优化布局，合理配置医疗卫生资源 

　　本市医疗卫生资源丰富，但优质医疗卫生资源主要集中在城区，农村医疗卫生服务机构不但在服务水平上与市区存在差距，同时在人员的配置上也存在不足。比如，怀柔区第一医院现有床位538张，按照卫生部床位与人员配备标准，目前至少缺145人的编制。通州区2008年新建的111个社区卫生服务站，因缺少医务人员只有44个在运行，多数还是只配1名医务人员。造成的原因，一是人员编制不够科学合理。目前，区镇村三级医疗卫生服务机构及公共卫生管理部门的人员编制，没有充分考虑户籍人口增长和对流动人口的服务；也没有充分考虑山区、半山区地广人稀，服务半径大，社区卫生服务中心派出站点多而分散等其他有关因素。二是人才难进更难留。由于农村地区生活条件比较艰苦、经济收入低、照顾家庭不便、事业发展空间有限，人才引进困难，流失更为严重。比如，门头沟山区的7家卫生院按现有编制还缺72人，仅永定卫生院就缺44人。通州区不到两年已有近40名社区卫生机构技术骨干流失到其他区县。三是乡村医生年龄老化，后继乏人。怀柔区在岗乡村医生319人，60岁以上的132人，占总数的41.4%，35岁以下9人，仅占总数的2.8%，海淀区2008年注册乡村医生427名，50岁以上的占到62%。 

　　建议市政府一是科学合理地调整编制标准。充分考虑服务人口增加、服务职能拓展、农村地区地广人稀服务半径大等多种相关因素，根据实际需求，科学合理地调整农村医疗卫生服务机构编制标准，并实施动态管理。二是加大人才培养力度。要加强对在岗人员的培养，不断提高现有基层医疗卫生机构的服务水平；要进一步扩大定向招生、定向培养、定向就业的规模，并根据基层需求，合理设置专业和确定招生数量，为农村地区各级医疗卫生机构输送更多用得上、留得住的人才。三是发挥好乡医的作用。进一步研究乡村医生的培养补充和待遇问题，保持乡医队伍的稳定和后续有人，充分发挥他们在村级基本医疗卫生服务中的作用。四是制定并落实好优惠政策。对远郊区县适当放宽卫生人才引进政策和增加引进指标，缩短手续办理周期，为引进人才创造好的条件；对在农村地区，特别是边远山区工作条件较为艰苦的医务人员，要在工资待遇、职称晋升、住房、子女上学等方面制定和落实好优惠政策，用事业和待遇吸引和留住人才。五是充分利用城区优质医疗卫生资源支援和辐射农村。政府相关部门要继续完善市区县医疗卫生机构对口支援农村的各项制度；进一步开展三级医院协作共建郊区区域医疗中心和二、三级医院对口支援乡镇卫生院等工作；探讨组建医疗集团或医疗共同体，不断优化本市卫生资源配置，确保城乡不同人群享有公平可及的基本医疗卫生服务。 

　　三、继续加大投入倾斜力度，加快农村医疗卫生事业的发展 

　　近年来，本市不断加大了对农村医疗卫生工作的投入，并取得了很好的效果，但与党和国家建立覆盖全民基本医疗卫生制度，与市委关于进一步缩小城乡医疗卫生服务差距的要求，还有差距。今年，本市以科学发展观为统领，对财政管理体制进行了改革，市政府按照事权与财力相匹配原则，将包括卫生经费在内的市级财政213亿元划由区县统筹安排，不再安排直接投资。这样从总体上增加了各区县的自主财力，有利于区县医疗卫生事业的长期发展。但调研中区县普遍反映，一些需要集中投入大量资金的项目，比如大型医疗卫生设备的购置和医疗卫生机构的基本建设，仅靠区县自主支配财力很难在短时期内统筹安排所需资金，这将会对远郊区县农村医疗卫生事业的发展进程造成一定影响。 

　　建议市政府一是在实行新的财政管理体制后，对远郊区县2009年卫生经费的支出情况进行专题调研，监督区县财政卫生经费的依法增长，切实保障卫生事业发展的需要。二是从加快推进城乡一体化新格局出发，在本市深化医药卫生体制改革中，对定位为生态涵养发展区的远郊区县，根据具体情况，对其重大医疗卫生基本建设项目和大型医疗设备配置专项给予补助，帮助其尽快完善基础设施，加快统筹城乡医疗卫生一体化发展的进程，加快缩小城乡居民基本医疗卫生服务水平的差距。三是根据农村地区相对城区基础薄弱、发展不均衡、运行成本高的实际情况，进一步研究提高农村医疗卫生服务机构的公共经费核定标准。 

　　四、进一步完善新型农村合作医疗制度，给农民更多实惠 

　　目前，本市的新型农村合作医疗制度逐步完善，筹资及保障水平居全国前列，但与广大农民的期望和需求还有一定差距。一是新农合信息化建设有待进一步加强。目前本市虽已实现新农合网上报销系统的统一，但定点医疗机构信息管理系统与新农合信息系统的无缝对接尚未完全实现，报销手续繁琐，资金到位时间较长，大额报销资金由农民垫付已影响患者的再就医和家庭正常生活。二是目前农民在村卫生室看病的医药费，没能纳入新农合报销范围，增加了农民就近就医的经济负担。 

　　建议市政府进一步加强新型农村合作医疗信息化建设，加大系统开发力度，尽快实现农民医疗费用实时结算；采取措施，逐步解决农民在村卫生室看病不能报销的问题，让广大农民得到更多方便和实惠。 

　　此外，对多数区县的急救分中心和急救站还是依托在基层医疗卫生机构，经费、人员编制和业务用房没有专项保障等公共卫生体系建设中的突出问题，建议市政府尽快研究解决办法，明确急救体系的性质，保障急救人员编制和经费，科学规划急救站点，合理确定资源配置标准，完善急救体系运行保障机制。 

　　以上意见和建议，供常委会组成人员审议时参考。