－－2009年11月19日在北京市十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上 

市人大内务司法委员会主任委员　李小娟 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：　

　　基层群众自治是社会主义民主的直接体现，是人民当家作主最有效、最广泛的实现途径。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）明确规定居民委员会和村民委员会是城乡社区居民实行民主自治的组织形式，政府负有指导、支持和帮助居民委员会和村民委员会依法开展工作、实现城乡社区居民自治的责任。党的十七大明确提出，必须把实现基层群众依法自治作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。这就为我们指明了构建和谐社会、推进社会建设的方向。为了贯彻落实党的十七大精神，保证《居委会组织法》和《村委会组织法》的实施，常委会把听取审议市政府关于推进城乡社区居民自治工作情况的报告列为今年的重点议题。为协助常委会做好听取和审议这项报告的工作，从今年3月份开始，内务司法办公室对2004年北京市第五次城市管理工作会议以来我市推进城乡社区居民自治的情况开展了专题调研，并组织部分常委会委员、市人大代表参加了调研和视察活动。先后听取了市和区县政府主管部门贯彻落实《居委会组织法》和《村委会组织法》情况的汇报；分别与街道、乡镇政府、社区居委会、村委会负责人，居民、村民代表座谈听取意见；深入到东城、西城、朝阳、石景山、房山、通州、顺义、平谷等区的城乡社区，实地了解基层群众开展自治的情况；对今年上半年城镇社区居委会换届工作过程进行了跟踪检查。与此同时，十八个区县人大也都以不同形式开展了调研，有的区县将推动基层群众自治工作列入常委会会议议题，有的和我们共同召开调查会，并组织所在区县的各级人大代表一起调研，各区县人大内司委都撰写了调研报告，在此基础上，我们召开了区县人大推动基层自治工作的调查研讨会，在深入调研、充分听取各方面意见的基础上，内务司法办公室汇总整理了各方面的意见和建议共80条，及时反馈给市民政局，市民政局进行了认真研究，并在专项工作报告中予以回应。10月27日，内务司法委员会举行会议，对市政府的专项工作报告稿进行了认真讨论。 

　　内务司法委员会认为，在市委、市人大、市政府的高度重视和努力推动下，我市城乡社区居民自治工作稳步有序推进，全市共建立社区居委会和村委会6583个，实现了基层群众自治组织的全覆盖。全市社区基层群众自治机制不断健全，自治内容不断充实，工作方式不断创新，民主管理制度日臻完善，自治水平不断提高，基础设施和队伍建设发展态势越趋良好。特别是近几年来，我市大力推进以改善民生为重点的社会建设，通过创新社会工作管理体制，加大财政保障和基础设施建设力度，不断满足基层群众日益增长的物质和精神文化需求，也为基层自治组织依法自治创造了更好的条件。市政府及其主管部门在贯彻实施《居委会组织法》和《村委会组织法》，依法指导基层群众开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的工作上作出了很大努力，取得了明显的成效，主要表现在以下四个方面： 

　　一是民主选举工作取得很大进展，各项基层民主选举依法有序进行。本市居民委员会、村民委员会已依法进行了七届选举，各级政府及相关部门高度重视基层民主选举工作，加强对换届选举的组织指导，保证了民主选举顺利举行，保障了基层群众的选举权。城乡社区居民广泛参与换届选举，村委会全部实现直接选举，社区居委会直选、户代表选举比例不断提高；面对流动人口增多、人户分离现象突出等新情况，及时调整参选范围。选举后的社区居委会、村委会成员的综合素质和专业程度有所提高，一批高校毕业生进入城乡社区，使基层自治组织体系和人员结构进一步完善。 

　　二是民主决策和协商议事机制不断完善，基层群众的参与权和表达权得到有效保障。全市各级政府指导、支持基层自治组织完善民主决策机制，为城乡社区居委会和村委会决定本居住区内的重大公共事项和公益事业的发展提供帮助，在关系群众基本民生和精神文化需求的决策内容上体现城乡社区居民的主体地位和作用。各区县结合本地实际形成了各具特色的决策机制，如顺义区的自治组织重大事项“八步决策法”、东城区的“社区公共事务听证会制度”等。在基层党组织领导下，社区居委会召集，业主委员会、物业公司、民间社团组织和驻区单位共同参与的集体协商社区共建事项的基本规则逐步确立。村委会形成了村民大会决策重大事项、村务公开和民主理财专人监督的整体架构，城乡社区居民自治的民主决策机制得到了基本保障。 

　　三是民主管理的服务保障工作顺利推进，基层公共事务和公益事业逐步开展。本市制定了《“十一五”期间社区发展规划》，各级政府从办公条件、工作经费和管理机制等方面为城乡社区提供财政支持，如建立社区服务站，由政府购买服务，专业人员管理，积极解决社区居委会行政性负担过重的问题。在农村普遍实现了村级账目的有效管理和双重监督制度，保障农村基层自治组织依法管理本村集体资产。同时，基层自治组织积极管理公共事务和促进公益事业发展，社区组织的居家养老服务、无障碍设施建设、村级图书室、体育健身室等新型服务和公益设施得以完善，如东城九道弯社区提供的老年饭桌，通州区的楼门文化建设和金秋社区节活动等，提高了基层自治组织的民主管理水平。 

　　四是民主监督形式创新，范围不断扩大，政府搭建平台推动居务公开、村务公开已成为常态，民主评议考核机制逐步完善。各级政府及相关部门大力推进民主监督工作，全市城乡社区普遍实现了自治工作的定期公开，自治组织成员的述职考核制度得到普遍重视和实施，确保群众监督的“民主日”、民主评议等活动不断完善。除传统的公开方式之外，一些地方还创造了新的公开方式，如石景山新立社区建立了居务公开网站和电子触摸屏，通州区永顺、梨园等乡镇采用了网络、手机短信等方式，在涉及基层自治的重大事项上做到及时公开和有效公开，确保民主监督取得实效。 

　　但是，随着首都经济社会的快速发展，城乡社区居民自治工作还存在一些亟待解决的问题： 

　　一是政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有形成。虽然近些年来通过改革行政管理体制，政府在减轻居委会的行政负担方面做了不少工作，但社区居委会自治功能弱的问题仍比较突出，居委会作为政府“腿”的角色，实际改变不大。在一些政府主导的社区建设中，政府还充当着替群众规划生活的角色，难以改变过去长期以来形成的行政命令的习惯做法，不善于“指导、支持、帮助”居委会独立地开展工作。政府的一些社会管理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。不少社区居委会仍处于政府布置什么就干什么的工作状态，有的街道办事处和政府部门也把社区居委会当作自己的下属单位使用，动辄指令、检查、评比；各项工作都要求“建班子、挂牌子、设展板、建台帐、要数据”，居委会干部整天忙于应付政府硬性指派的行政事务，难以自主开展工作。二是全市城乡自治的发展水平不均衡，虽然有一些先进典型，但他们的经验没有得到有效推广，还有相当数量的社区自治组织功能薄弱、社区居民参与自治的工作制度不健全，群众参与度不高、对社区认同感不强，对社区建设的满意度低，群众文化、体育及其他公益性社会组织发育不充分，还不能有效承担群众所需的社会服务职能，一些农村基础设施和公益事业建设还比较薄弱。三是自治组织工作人员的素质和管理水平尚不适应工作的需要。虽然绝大多数通过“街聘民选”产生的社区工作人员都具有年纪较轻、文化水平和工作热情较高的特点，但由于他们许多不是本社区的居民，缺少与居民因共居同一社区而生的共同利益和联系，其中一些人往往只注重完成政府布置的工作任务，而缺乏组织动员群众开展自治的意识和能力。我们在调查中就发现，一方面居委会干部很忙很辛苦，另一方面群众又反映见不着居委会干部，过去有事还可以到家里去说，现在干部下了班就不知道上哪找去了。有的村委会民主管理制度不落实，重大事务少数人说了算，一些村干部依法办事、化解矛盾的能力不强。四是城乡一体化进程中出现的新情况、新问题还没有得到很好的研究解决，如村民转为居民后的身份认定、集体资产的管理和处置、社会保障问题，流动人口的管理服务问题等等。五是区县乡镇以及村级组织的负责人普遍呼吁、建议对法律法规的有关条文进一步细化，以解决实践中遇到的难题，如候选人资格和选民资格的认定、选举违法行为的界定等。 

　　内务司法委员会认为，上述问题，应当引起市政府及其主管部门重视并切实加以解决。城乡社区居民自治的发展是一个渐进的过程，是要随着国家民主法制建设的逐步完善而不断进步的，需要根据现有的条件和基础不断提升基层群众自治的水平。《居委会组织法》和《村委会组织法》是基层群众开展自治的重要法律依据，也是政府推动城乡社区居民自治的依据，尽管随着实践的发展，两部法律的有些规定还需要进一步完善，但其基本精神仍然是适用的。全面贯彻落实《居委会组织法》和《村委会组织法》，是在新形势下进一步提高我市城乡社区居民自治工作水平的要求，是政府依法行政、实现社会管理目标的基础，是保证人民当家作主的重要途径。推动实现城乡社区居民“自我管理、自我教育和自我服务”是贯彻落实《居委会组织法》和《村委会组织法》的基本要求，也是衡量政府工作好坏的主要标准。为进一步推动《居委会组织法》和《村委会组织法》的贯彻落实，促进市政府及其相关部门依法履行职责，进一步加强和改进城乡社区居民自治工作，内务司法委员会提出以下具体意见和建议： 

　　一、要进一步提高贯彻落实《居委会组织法》、《村委会组织法》的自觉性，坚持依法行政，努力实现政府公共管理职能和基层群众自治功能的有效衔接和良性互动。 

　　全市各级政府及其相关部门要以党的十七大和《居委会组织法》、《村委会组织法》基本精神为指导，坚持完善基层群众自治制度，以保障人民享有切实的民主权利、满足城乡群众的物质和精神文化需求为目标，继续高度重视、大力推进城乡社区居民自治工作，不断健全城乡社区居民自治体制和机制，增强自治组织功能，激发自治组织活力。要坚持依法行政，认清和理顺各级政府及相关部门对基层群众自治组织的指导关系，明确政府行政管理职能和社区群众自治功能的分工与合作，大力培育发展适合群众需要的社会组织，不断探索完善社会管理的有效模式和适合国情、市情的社区治理结构与社区管理体制，大力推进党委领导、政府主导的基层群众民主自治。 

　　二、要积极推广典型经验，扩大成熟社区的覆盖面，探索基层群众自治形式的多样化，创新社区管理体制、机制。 

　　各级政府及其有关部门要注重总结成熟社区的先进经验并加以推广，逐步扩大自治功能健全的社区范围，缩小城乡发展差距，解决全市基层自治组织发展不平衡的问题。要坚持依法指导基层自治，尊重社区群众开展自治活动形式的多样性和创造性，结合城乡不同社区的具体情况，从解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，加强分类指导，鼓励创新有利于提高基层自治活力的自治形式和工作机制，避免指导工作格式化和一刀切。 

　　三、要加强基层自治组织的队伍建设，提高人员素质和管理能力，完善自治组织体系，确保民意表达渠道的畅通。 

　　要加强对进入城乡社区工作的大学生、社会工作者和其他市场专业服务机构的工作指导，通过多种形式的培训，不断提高基层自治组织成员的综合素质和管理能力，注重发挥社区楼门长、村民小组长和基层群众性组织在基层群众自治活动中的骨干作用，完善自治章程和自治公约，加强自治体系建设。要以群众为监督、评价自治组织工作的主体，做好自治组织工作人员的考核监督工作，充分保障社区群众的知情权、参与权、表达权和监督权，大力发展关系群众切身利益的公共事务和公益事业，不断提升群众的自治参与度和满意度。 

　　四、针对城乡一体化发展和法律法规实施过程中出现的新情况与新问题，加强调研，及时调整工作方式。 

　　要加强对社会快速发展带来的新情况、新问题的调查研究，把流动人口纳入社区自治管理和服务，妥善解决“村转居”伴生的一系列利益问题。对法律法规执行中出现的具体问题，一方面要注意总结积累实践经验和做法，为将来修改完善法律法规做准备；另一方面要改进工作方式方法，特别是针对基层选举中存在的突出问题，加强指导，依法妥善处理好相关问题，进一步规范选民资格登记、候选人参选程序和选举秩序，打击破坏选举的违法行为。 

　　以上意见和建议，供常委会组成人员审议报告时参考。