——2009年7月24日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上 

北京市审计局局长　李颖津 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：　

　　我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市2008年市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况。 

　　根据《审计法》和《北京市预算监督条例》的规定，市审计局于2008年7月至2009年6月，对2008年市级预算执行和其他财政收支进行了审计。在审计中，市审计局坚持贯彻落实科学发展观，紧紧围绕促进经济平稳较快增长这一条主线，高度关注中央和本市扩大内需、促进经济增长宏观调控政策的贯彻落实，着力反映财政资金使用绩效和体制机制问题，进一步加强了对重点部门、重点项目和重点资金的审计监督，审计和延伸审计了395个部门、单位和790个项目。 

　　审计中，按照市政府关于切实贯彻市人大常委会《关于北京市2007年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告审议意见书》的要求，市审计局全力推进绩效审计工作，积极探索绩效审计与预算执行审计相融合的审计方式，在审计计划立项、项目执行、成果利用各个环节中努力体现绩效审计工作的思路。一是将公共财政体制改革政策措施的落实和执行情况作为绩效审计评价的重点，着力反映部门预算、国库集中支付和政府采购改革中存在的突出问题，促进统筹协调各项政策措施，深化财政体制改革。二是把加强行政事业单位资产管理作为绩效审计评价的切入点，主要反映部门、单位资产管理薄弱、底数不清、不能充分利用等问题，提出整改建议，促进部门、单位提高资产管理水平。三是把财政性结余资金及事业收入预算安排和使用的合理性作为绩效审计评价的重点，主要反映部门消化结余、事业收入预算管理力度不够等突出问题，促进增强统筹安排政府财力的能力。四是把规范政府部门和单位财政支出预算执行作为绩效审计评价的落脚点，主要反映支出预算执行不严格，影响资金使用效果等问题，促进部门、单位规范部门预算执行和具体支出行为，切实落实财政支出责任。 

　　市人大财经委员会按照市人大常委会的要求，加强了对审计工作的监督指导，听取审计结果汇报，并进行了初步审查，为审计客观评价预算执行情况，反映预算执行中的突出问题奠定了很好的基础。 

　　审计结果表明，2008年，在中央和市委的正确领导下，本市坚决贯彻中央决策部署，成功举办了一届有特色、高水平的奥运会和残奥会，首都经济社会发展的主要目标全面实现，继续保持了增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好局面。 

　　市级预算执行和其他财政收支总体情况较好，完成了市第十三届人民代表大会第一次会议审查批准的年度预算。全年市级财政收入总体保持平稳较快增长。市级预算超收增加财力，已依照有关法律法规的规定，优先安排用于教育、科学、农业、卫生、文化、计划生育支出，在此基础上，安排了预算稳定调节基金，建立了预算超收收入使用新机制。市级财政支出体现了公共财政要求，财政支出重点保障了举办奥运和落实扩内需、促增长、保民生政策，以及对口支援什邡市灾后恢复重建的资金需求，同时积极压缩公务用车、会议、公务接待、出国考察等经费支出，严格控制了一般性支出。 

　　审计也发现，市级预算执行和其他财政收支中存在一些问题。市政府高度重视这些问题，已责成有关部门研究问题产生的原因，通过完善有关政策、加强制度建设、落实财政支出责任、做实做细基础工作切实整改。各部门积极落实审计意见和建议，审计发现的问题，一些已经得到整改，一些正在整改落实中。根据《北京市预算监督条例》的规定，市政府将在2009年底前向市人大常委会书面报告审计查出问题的整改情况。 

　　一、市级预算执行审计情况 

　　（一）市财政局具体组织市级预算执行和其他财政收支，以及市发展改革委分配预算内基本建设资金审计情况。 

　　2008年，市财政局认真落实了北京市第十三届人民代表大会第一次会议各项决议，较好地履行了组织和管理市级预算执行和其他财政收支的职责，继续推进非税收入收缴改革，积极推广公务卡试点，进一步强化了财政投资评审和绩效考评，积极研究完善了市与区县财政管理体制，预算管理工作水平进一步提高。市发展改革委合理分配了预算内基本建设资金，继续积极落实审批责任制，投资项目管理控制制度基本健全有效，进一步加强了政府投资项目监管。特别是在落实扩大内需促进经济增长政策措施的各项工作中，两部门贯彻实施积极的财政政策，迅速下达新增投资计划，组织开展增收节支，为保持首都经济平稳较快发展发挥了重要作用。这次审计发现的主要问题： 

　　一是2008年有14个部门所属基层单位的108个项目预算被批复在机关本级预算中，预算执行中这些部门通过机关本级零余额账户，将部分国库资金拨入所属基层预算单位银行存款账户,未直接支付到收款人或供应商；应纳入国库集中支付改革范围的福利彩票公益金，也未实行国库集中支付管理。 

　　二是对预算单位国有资产出租、出借、处置和对外投资的管理缺少相关基础信息资料，不利于统筹资产配置和收益，合理安排预算。抽查发现，6个事业单位收取的房屋出租收入没有纳入部门预算管理，5个行政事业单位收取的房屋拆迁补偿和行政单位房屋出租收入没有上缴财政专户。 

　　三是对2008年批复的部分政府投资项目审批资料及个别项目单位的抽查发现，个别未取得规划意见、用地预审意见和环境保护评价报告的项目，被批复了项目建议书；部分使用政府投资补助的项目未按规定进行社会公示。此外，2007年批复的三个铁路道口平改立项目，由于周边拆迁及降噪防护方案审批等问题始终没有解决，工程尚未进行，形成资金闲置。 

　　对于上述问题，市财政局和发展改革委正在逐步加以解决。市财政局正在研究制定有关管理办法，将福利彩票公益金纳入国库集中支付管理，进一步加强对行政事业单位国有资产的预算管理。市发展改革委将进一步完善投资项目审批管理，加强投资项目监管。 

　　（二）市地税部门地方税收征管审计情况。 

　　对市地税局及部分直属分局、各区县地税分局2008年地方税收征管情况进行了审计，延伸审计调查了部分纳税企业。2008年，市地税局克服经济增长趋缓和政策性减收因素影响，加强税收征管基础工作，加大税务检查力度，较好地履行了税收征管职能。但审计也发现一些问题。 

　　一是有关部门初步建立了税源户信息交换机制，但实际工作中，由于相关信息数据交换不够及时、完整，部分信息还不能充分利用，影响对税源户的有效管理。 

　　二是对无税申报和不申报的纳税企业监管不够严格；减免税管理有漏洞，有的享受企业所得税减免的纳税企业存在未如期申报和超期享受减免现象。 

　　三是延伸审计调查的218个纳税企业中有35个存在应缴未缴各项税款问题；有部分乡镇以税收返还的形式争抢车船税源。 

　　对上述问题，市地税局高度重视，正在进一步加强税收征管基础建设，对企业应缴未缴各项税款正在追征入库，并与有关部门配合及时制止了以税收返还的形式争抢车船税源的问题。 

　　（三）市级部门预算执行和决算草案审计情况。 

　　对8个市级部门2008年预算执行和决算草案进行了审计，同时，对22个部门预算执行情况开展了审计调查，延伸审计和调查了89个基层预算单位。为了进一步总体把握市级预算执行情况，促进完善自我约束机制，在开展审计的同时，按照市政府的要求，市审计局统一安排154个部门的284个行政单位、827个事业单位进行了自查，自查问题率比2007年下降1.7个百分点。针对自查出的问题，各单位已提出整改措施347项，制定或修订管理办法、制度等45项。 

　　2008年，审计和审计调查的30个部门收支预算628.18亿元；收入决算776.30亿元,其中财政拨款454.25亿元，占72.31%；支出决算683.19亿元。从审计结果看，各部门、各单位围绕履行公共服务和社会管理的职能组织各项预算收支，资金总体使用情况较好，保障了宏观调控和民生政策落实，促进了城市建设和社会事业发展。 

　　2008年，本市积极贯彻落实中央压缩经常性经费支出的精神，各部门、各单位努力实施节能措施，减少会议、考察、差旅等方面支出，积极主动消化结余资金，取得了显著的成效。例如，2008年，有的部门在奥运安保工作量大、加班加点用电用水消耗量大等情况下，仍将当年的公用经费降低了4.19%。有8个部门安排当年项目支出预算时，积极消化了上年结余资金73.11亿元。2009年，本市对压缩经常性经费支出进一步提出了明确要求，目前各部门正在细化方案，认真贯彻落实。这次审计发现的主要问题：　

　　一是个别单位执收的部分事业性收费6083万元未及时上缴财政专户。此外，停车占道费、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金等非税收入应收未收5255万元。 

　　二是一些部门在编制年度事业收入预算时，留有较大余地，影响财政准确预测事业收入规模。2008年，20个部门取得事业收入形成预算超收占年初预算的27%，与 2006 、2007年相比，分别增长了100.5%、65%。一些部门超收收入和安排使用情况也未按照规定履行财政备案手续，一些事业单位还将事业收入转入经营收入管理核算，改变了收入性质。 

　　三是17个部门决算反映,2008年从其他渠道取得各项专款和补助资金比上年增长89.88%。由于这部分收入具有较大的不确定性，部门在编报年度预算时均未将其纳入部门预算综合考虑。 

　　四是15个部门有3549万元经常性项目支出预算被改变了用途，其中，自行在项目间调剂使用或用于当年预算中尚未安排的一些项目支出等1908万元；弥补基本经费开支1641万元，主要用于了临时工工资、办公费、设备购置等支出。还有一些部门经常性项目存在超预算支出现象。 

　　五是部分项目支出进度较慢，个别部门消化结余的力度不够。6个部门2008年预算中有369个项目当年均未支出。截至2009年一季度，这369个项目中，仅有10个项目支出了1356万元。2个部门已收回所属预算单位财政性结余资金1.01亿元，按规定应统筹用于当年新增的重点项目，但仅在2008年预算中安排支出1409万元，占收回结余资金的13.86%。 

　　六是一些单位多申报项目预算781万元。其中，采用多报工程量和实物量方式，多申报项目预算662万元；采用多报人数方式，多申报项目预算119万元。 

　　七是18个部门决算编报不准确，涉及金额6.27亿元。主要是各项收支在往来账户挂账、从其他渠道取得各项专款和补助资金未在决算中如实反映；未将所属自收自支单位纳入决算编报范围；以拨代支，造成结余不真实；未反映对外投资收益，造成资产负债不实等。固定资产管理薄弱，也影响了决算编报质量。4个部门的13个单位存在固定资产入账不及时，账账、账表、账实不符等问题，涉及金额3.94亿元。 

　　八是8个部门的14个单位政府采购操作不规范，涉及采购金额7368万元。其中未按规定履行政府采购和招标程序、违反规定自行变更采购合同6614万元；预算编制不实不细，造成采购不能如期完成754万元。还有4个部门的17个单位采用虚列支出等方式，将零余额账户资金3.14亿元转入了本单位或所属单位的银行存款基本账户存放，使资金脱离了国库集中支付监管。 

　　九是根据中央和本市严厉打击“假发票”和治理“小金库”的统一部署，审计中加大了对“假发票”和私设“小金库”的检查力度。审计发现一些供货商向预算单位开具了“假发票”，有27个单位使用供货商提供的“假发票”涉及金额3112万元。审计还发现6个单位部分资金未纳入财务核算和私设“小金库”，涉及金额1030万元。“假发票”严重扰乱财经秩序和税收征管，各预算单位应当提高防范“假发票”的能力和意识，进一步加强财务报销中对发票的审验和识别。“小金库”问题的产生，一方面反映出一些单位财经法纪意识淡薄，另一方面也反映出部门内部管理和监督机制存在较大漏洞。 

　　在审计过程中，市审计局对一些问题已采取边审边纠的方式解决，对供货商开具的“假发票”已移送税务部门查处，要求有关部门对私设“小金库”的相关责任人追究责任。各部门也积极采取措施，纠正和处理问题，已将部分发票退回供货单位，将账外存放的资金并入账内。对管理和资金使用绩效等方面的问题，市审计局从完善预算管理、资金资产管理、财务管理的角度，向有关部门提出了整改意见，各部门正在研究落实审计意见和建议。 

　　二、重点财政专项资金审计情况 

　　市审计局对涉及民生的部分重点财政专项资金进行了审计和审计调查，涉及市级财政专项资金投入规模66.11亿元。审计重点关注了专项资金安全和有关政策的落实，以及资金使用绩效。 

　　（一）首都公共卫生体系建设设备购置专项资金管理使用绩效审计情况。 

　　审计了2006至2008年首都公共卫生体系建设设备购置专项资金管理使用绩效情况。三年来，市财政共投入12亿元集中用于首都公共卫生体系建设中的相关设备购置，建设了突发公共卫生事件应急指挥平台（一期）工程和公共卫生信息系统软硬件设施；为地坛、佑安、朝阳医院和市疾控中心，以及城近郊区127个急救站点和旅游景区14个急救站点配备了相关设备。专项资金使用效果总体较好，以“一个机制、四个体系”为核心内容的首都公共卫生体系格局初步形成，为首都经济社会又好又快发展和成功举办奥运会、残奥会提供了坚强有力的公共卫生保障。但审计中还发现一些问题。 

　　一是截至2009年4月末，公共卫生信息体系建设中，有5个子项目没有完成终验；急救指挥调度中心升级改造项目的配套设备和部分用于急救医学研究所中心实验室、医疗培训中心以及疾病预防控制系统的相关设备购置后未安装到位。 

　　二是已建成的127个城近郊区急救站点，受人员编制、运行经费及急救站所依托的医疗机构改造、拆迁等因素影响，有43个运行效果不好，未纳入120网络调度系统承担其相应的急救任务。 

　　（二）教育专项投入和资产管理审计情况。 

　　审计调查了12所市属高校2008年教育专项投入及资产管理使用情况，以及四城区24所中小学校2007年基础教育投入情况。近年来，市财政对高校基础设施改造和设备购置教育专项投入力度较大。截至2008年末，12所高校固定资产原值95.07亿元。固定资产使用率和完好率基本达到95%以上，教学设备设施不断改善，较好地满足了教学和科研的需要。四城区确保教育经费投入逐年增长，2007年对基础教育投入达24.2亿元，改善了基础教育办学条件。但审计也发现一些问题。 

　　一是部分教育资产出租收入管理存在漏洞。4个单位五年中有1100万元房屋出租收入未及时收回。7个单位取得的房屋出租收入1171万元未纳入学校预算管理。 

　　二是高校固定资产管理薄弱问题较普遍，审计发现固定资产账账不符、账实不符涉及金额4.43亿元，占12所高校固定资产原值的4.65%。此外，6所高校部分设备设施购入后形成闲置，涉及金额2941万元。 

　　（三）节能降耗投入绩效审计调查情况。 

　　审计调查了本市18家企业2006至2008年节能工作的实施状况、节能资金的投入情况以及节能目标的完成情况。市政府及主管部门采取多种形式支持节能工作，2006年以来，市级财政投入补助资金2064万元，带动18家企业投入4.3亿元。部分企业提前完成“十一五”节能目标，节能资金投入收效显著,改善了首都的生态环境。但调查也发现部分国家明令淘汰的设备仍在使用，影响了全市节能降耗工作的效果。截至2008年末，18家企业中有10家仍在使用应淘汰的高耗能设备594台，此类设备主要集中于变压器和电动机，更换新设备可节能10%至30%。 

　　（四）生活垃圾处理资金投入绩效审计情况。 

　　审计了本市2004至2008年生活垃圾处理资金投入情况。5年间本市共投入与垃圾处理有关的资金58.7亿元，其中，市级财政投入24.2亿元，区级财政投入30.2亿元，单位或企业自筹资金4.3亿元。经过几年建设，全市垃圾分类收集率和生活垃圾无害化处理率不断提高，生活垃圾处理取得较大进展，改善了城乡生态环境，实现了奥运承诺的目标。但是审计中也发现一些问题。 

　　一是截至2008年末，有9座垃圾处理设施由于征地难、环评难、资金紧张等原因未按期建成；建成投产的3座功能不全。部分压缩式垃圾中转站建成后基本未用；部分垃圾减量设施运行效果不好。 

　　二是2002至2008年，市财政累计投入1.4亿元补助垃圾分类推广，但部分投入未取得预期效果。抽查的71个小区，64.8 %存在乱投乱放现象；抽查35台厨余垃圾处理机有20台闲置或停用。 

　　上述问题，一方面反映出财政支出绩效管理目标还需要进一步明确，绩效考评力度需要进一步加大，另一方面也提示有关部门在增加投入时要重视支出效果。重点专项资金管理使用中的问题，市审计局已向市政府专题报告，并对资金管理使用部门提出了加强管理的意见和建议。市政府已要求有关部门完善相关政策，采取相应措施，提高资金使用绩效。目前有关部门正在研究完善管理政策，逐步加以解决。 

　　三、新增投资审计调查和汶川地震灾后重建援建项目跟踪审计情况 

　　（一）中央新增投资项目落实和资金拨付、配套审计调查情况。 

　　2008年末和2009年2月，中央分两次安排新增扩大内需投资，分配本市7.05亿元，截至2009年3月末，中央投资到位3.25亿元，已全部通过市财政转拨到相关区县及项目实施单位，根据项目进度，市财政已安排配套资金6.98亿元、区县财政已安排配套资金2315万元、企业自筹资金到位4.7亿元。这些资金已落实到高新技术、公共服务、基础设施、能源环保及涉农等领域25个项目，目前18个项目已完成投资10.08亿元，7个项目处于前期启动阶段。在资金拨付环节，未发现滞留和挤占挪用问题。 

　　（二）本市扩大内需新增投资项目落实、资金拨付和项目执行审计调查情况。 

　　为落实中央和本市扩大内需促进经济增长的政策措施， 2008年12月，本市追加下达59.1亿元的政府投资任务，落实到京沪高铁征地拆迁、环保公交车采购、棚户区居民搬迁安置、中小企业信用再担保等9个项目，资金已及时拨付到有关区县和项目单位。截至2009年3月末，各项目已累计支出20.48亿元。项目实施后，对经济的拉动作用已初步显现，如中小企业信用再担保公司资本金5亿元注入后，已扩大贷款支持规模130亿元。但是审计调查也发现，为解决京沪高速铁路征地拆迁项目的工作经费，市有关部门、单位商定，在京沪高速铁路征地拆迁资金中，可以按照征地及拆迁补偿总额1%的标准计取工作经费。该标准高于《基本建设财务管理规定》及铁路基本建设工程建设单位管理费控制标准。 

　　（三）汶川地震灾后重建援建项目跟踪审计情况。 

　　根据中央《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》的要求，截至2009年3月末，本市已确定对口支援什邡市灾后恢复重建项目39个，计划投资48亿元，涉及市政基础设施、医院、学校、福利院、城乡居民永久性住房等项目。已拨付市对口支援地震灾区指挥部前线分指挥部（简称“市前指”）22.63亿元，其中：市和区县两级财政预算内资金19.86亿元，社会捐赠资金2.77亿元，其余资金将根据工程进度陆续安排和拨付。按照与什邡市审计局分工安排，市审计局对39个项目中的25个项目进行了跟踪审计。从审计情况看，目前“市前指”已拨付25个项目建设资金11.8亿元。财政预算资金拨付及时，各项目进度基本符合“市前指”下达的工期要求，审计未发现重大项目质量和违法违规问题。 

　　四、进一步加强市级预算管理的建议 

　　（一）今年财政收入实现增长难度较大，各部门要继续采取措施大力增收节支。预算收入征管部门要认真履行职责，加强税收和非税收入预测，及时清理欠税和欠费，完善征管措施和手段，同时也要防止征收“过头税”。财政部门和各预算执行部门要进一步研究统筹管理各项收入的办法，继续压缩经常性经费，严格控制出国、会议、车辆等支出，加强机关作风建设，坚持勤俭办事业，提高行政效能，降低行政成本。 

　　（二）财政部门要推动部门预算编制进一步细化，推进预算公开，进一步深化国库集中支付和政府采购改革，扩大国库集中支付范围，继续扩大会计集中核算试点规模，严格国库集中支付操作监管，研究细化专用设备采购的管理办法，加强对专用设备采购的监管。 

　　（三）财政部门在预算编制和执行中，要健全部门绩效计量和评价指标，加强预算批复与项目预算评审和绩效考评管理的有效衔接,加大绩效考评力度，提高公共资源配置和使用的合理性、科学性。审计部门要大力开展绩效审计，推进各部门加强绩效管理。 

　　（四）财政管理部门要认真落实对行政事业单位国有资产管理职能，统筹存量资产配置和收益，合理安排预算；各部门要将资产管理与财务管理紧密结合，进一步提高固定资产管理的责任意识，严格按照有关规定制定本单位固定资产管理实施办法，加强对本部门及所属单位固定资产的监管。 

　　（五）财政和发展改革部门要进一步加强对新增投资项目的跟踪检查，进一步研究完善拆迁资金管理办法，确保财政投入的拆迁资金支出安全，避免损失浪费，提高投资效益。 

　　（六）各部门要进一步强化依法行政、依法理财观念，树立绩效管理意识，注重加强本部门、本单位的财务基础工作，规范内部管理，健全内控制度，完善自我约束和责任追究机制，预防违法违纪问题发生，努力提高财政资金的使用绩效。 

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，2009年本市要全面贯彻落实中央扩大内需的各项措施，全力保发展、保民生、保稳定，确保首都经济平稳较快发展。今后的预算执行审计要贯穿这条主线，围绕服务“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，进一步突出重点，全力推进绩效审计，充分发挥审计工作在首都经济社会运行中的“免疫系统”功能，更好地为人大常委会加强预决算监督服务。 

　　以上报告，提请市人大常委会审议。