沈予加
改革开放以来，我国城市人口不断增长，居民对城市生活宜居性、便利性和公正性的诉求日益上升，导致以“行政化”为主要特征的既有城市基层管理体制面临民意吸纳不足、管理成本过高、管理错位缺位等现实困境。从基层治理角度看，治理体系现代化意味着党政领导下的多元主体参与，而这需要以多样化的机制畅通民意传输渠道、实现居民与政府之间的良性互动。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在创设伊始便包含有浓厚的民主基因，相较于其他行为主体，由人大代表担当居民与政府间的桥梁纽带有着天然的法理依据和制度优势。因此，如何密切人大代表与居民的联系、更好地发挥地方人大在基层治理中的功能与作用，逐渐成为城市基层治理现代化的一项重要议题。
一、研究背景与文献综述
新中国成立后，我国在计划经济的基础上逐渐构建起“单位制”为主、“街居制”为辅的城市基层管理体制。改革开放后，城市社会环境发生剧变，国有企业改制和政府机构改革使大量下岗、分离人员开始归属于“街居制”的管理范畴，单位的原有功能逐渐瓦解。与此同时，大量农村人口的涌入使城市实际居住人口快速增长，街道办和居委会的工作对象、工作内容及工作强度发生了显著变化，城市基层治理组织架构也从理论上的“二级政府，三级管理”演变为实际操作中的“三级政府，四级管理”的多层级复杂模式。
由于城市基层治理涉及民众数量大、问题领域广泛且较为具体琐碎，因而常规的“行政化”基层管理模式在实践中出现了运行成本高、信息吸纳不全面和细节管理不足等问题。在这种情况下，社区建设逐渐成为近年来城市基层治理改革创新所关注的重点，诸多城市和地区力图通过加强社区服务、增强社区自治等方式构建政府与居民在社区层面的合作治理机制，使居民能够通过合理合规的组织化方式实现自我管理和自我服务。然而，社区行政化和社区居民参与不足等“老大难”问题仍未得到有效解决。
从长时段视角看，我国城市基层治理以行政管理模式为主，缺乏自治传统，但无论是“合作治理”还是“参与式治理”，扩大居民在公共事务中的有序参与始终是基层治理现代化不可或缺的关键环节。在这方面，人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，具有很大的运作潜力。进一步夯实地方人大在城市基层治理中的功能、密切人大代表与群众的联系不仅有利于调动居民参与公共事务的积极性、拓展民意聚合回应的制度安排，还能弥补科层化体制在吸纳民意方面的固有短板，提高城市基层治理的精准性和有效性。因此，如何通过制度建设推动人大代表联系群众制度改革创新，已成为城市基层治理领域的一个重要问题。
就既有研究成果看，相关主题的研究或清晰或潜在地基于以下三种研究路径展开：
其一，功能路径。该路径注重研究地方人大与人大代表的整体性功能，将其视为基层治理创新的重要途径。孙彩虹分别考察了地方人大的立法权、监督权、代表性三项功能，并据此梳理了地方人大参与社会治理的优势；黄小钫则对人大代表联系群众制度的改革探索及成效进行了系统总结，认为完善人大代表联系群众制度有助于发挥地方人大在基层治理体系中的能效。其二，技术路径。围绕人大代表如何密切联系群众、通过什么方式参与基层治理等技术性问题，一些学者对已有机制进行了阐释，在此基础上提出了具体可行的路径建议。例如，陈家喜等认为推进人大代表参与基层治理，可以采用民生工程票决制、代表视察分组制、议案督办责任制等方式；付翠莲对人大代表参与基层治理的优势和阻力进行了剖析，认为除了夯实代表履职激励机制和代表工作站平台之外，还需适当扩展地方人大在基层治理改革中的立法空间。其三，场景路径。随着全国范围内人大代表联系群众工作的深入开展，越来越多的学者开始采用基于特定场域的案例分析法对相关问题进行研究，在此基础上进一步对比了同类型的机制在不同环境下的运行能效，如葛微、黄鹤子对深圳市罗湖区人大代表社区联络站进行了个案分析；扶松茂以宁波市江北区“民生小事”代表督办制为切入点考察了人大代表联系群众机制的改革创新；袁达毅则对北京市完善人大代表联系群众制度的改革实践进行了具体考察，并认为北京市的改革经验在全国具有典型价值。
综上，一些学者已根据不同研究路径对人大代表联系群众制度进行了研究，重点探讨了地方人大和人大代表在基层治理中的角色、功能，以及相关机制、平台的可行性运作方式。然而，就城市基层治理而言，相对于街道办和居委会等其他城市基层治理主体，对地方人大的研究相对较少，研究内容与研究观点也较为零散，偏重于对既有工作机制的静态描述。同时，多数研究将人大代表密切联系群众视为仅属于人大系统的工作范畴，未能深入研究相关机制与其他基层治理机制间的互动关系，缺少全局性研究视野。
近年来，“人大代表之家”(以下简称“家”)和“人大代表工作站”(以下简称“站”)是各地人大代表联系群众制度改革探索的突出亮点，也是地方人大参与城市基层治理的重要环节。北京、上海和深圳等城市在“家”“站”建设的实践中已积累了较为丰富的经验，这些城市的改革探索为本研究议题提供了较为丰富的实证场域。因此，本文选择对各地的“家”“站”建设进行综合研究，在归纳梳理既有实践举措的基础上厘清“家”“站”建设的问题和短板，并对人大代表联系群众制度的深化拓展提出可行性建议。
二、代表“家”“站”建设的探索实践
对治理现代化而言，城市基层治理不是简单的“主体合作产出结果”，而是一种党政引领下多元主体互动的复杂过程。作为居民选举产生的治理主体，无论是代表个人还是由代表组成的人大机构，都需要对接民众、联系政府，在整套治理体系中发挥桥梁纽带作用。因此，诸多城市和地区将“家”“站”建设作为地方人大参与基层治理的前置环节，力图通过搭建规范化的组织平台和完善的平台运作机制完善人大代表联系群众制度、提升基层治理能效。总体而言，当前的“家”“站”建设包括几方面内容：
首先，自发探索与统筹部署是“家”“站”建设的起点。早在2002年，深圳市南山区就在全国首创了“人大代表站”，以之作为人大代表收集民意、开展联系活动的固定场所。其后，另一些城市也相继设立了“人大代表工作室”“人大代表联络站”“人大代表之家”等平台和机构。从创设情况看，尽管相关平台的名称随着时代变化逐渐趋于一致，但在创建模式上存在一定差异，表现为“问题倒逼”的自发探索和自上而下的高位统筹两种类型。就自发探索而言，少数城市偶然的突发性群体事件是“家”“站”建设的初始动机。例如，深圳市月亮湾地区“人大代表联络站”源于垃圾发电厂引发本地居民不满这一突发事件；温岭市“人大代表联络站”的全面推行也得益于该市箬横镇以“人大代表工作室”活动调节基层矛盾的前期探索。另一方面，与“问题倒逼”不同，大多数城市和地区的“家”“站” 建设带有鲜明的顶层设计和高位统筹色彩，也就是在市级人大常委会的统一部署下首先规定“家”“站”的建设内容、硬件软件标准和运行机制，并有计划地选取少量街道进行试点， 其后再将“家”“站”建设全面推开，并在一段时间内实现全市或全区的“家”“站”全覆盖。
其次，分层次体系性平台建构是“家”“站”建设的基础。规范的组织平台是人大代表联系群众得以落实的前提，特别是对数量众多的基层人大代表而言，更需要通过制度化方式拓宽与居民之间的联系渠道。作为平台建设的依据，人大组织法已明确规定区级人大常委会可以在街道设立工作机构，负责组织基层人大代表开展活动，联系选民以搜集反映民众建议。从当前各地的实践情况看，“人大代表之家”通常建立于街道，而“人大代表联络站”则建立在选区或社区。北京、上海、郑州、石家庄等城市都将“家”“站” 作为人大代表与选民的联络机构和基层人大代表工作机构，形成了“家”“站”的分层次体系性运作。“家”“站”体系将区人大常委会、人大街工委、社区三层代表服务网络纳入其中，共同构成地方人大代表的履职空间。例如，北京市石景山区在全区街道建“家”，在选区建“站”，并明确“家”“站”是区人大常委会代表工作在基层的延伸，是代表履职、联系人民群众的平台载体，由人大街工委及其办公室负责“家”的建设和管理，由居委会负责“站”的工作，“家”“站”的硬件标准、服务内容、经费支撑和人员保障也有统一规定。
再次，规范运作机制是“家”“站”建设的关键内容。各城市依托组织平台，力图通过建章立制不断完善“家”“站”的运行制度、工作流程和台账资料，目标是内容全面、条款清楚、程序规范。具体而言，各地普遍注重完善代表活动制度、学习培训制度、联系选民制度、接待选民制度及代表述职制度，并组织代表通过调研视察、座谈会、接待日、网络电话等方式密切与居民的联系，如石家庄市规定每年每个家(站)集中开展活动不少于12次，每名代表“进家入站”活动不少于4次。一些城市的“家”“站”还尝试向选区居民公示人大代表姓名、单位职务、联系方式以进一步增强工作的透明度。另一方面，为推进“家”“站”规范运行，各地普遍建立起市、区人大常委会委员和人大代表的联系机制，包括人大常委会委员定期调研“家”“站”建设的重大问题、定期对人大街工委工作人员和“站”长进行培训、适时组织“家”“站”工作交流会等。
最后，夯实地方人大功能体系是“家”“站”建设的落脚点。“家”“站”在实际运作过程中不仅有助于发挥代表联系选民基本功能、拓宽代表与居民的联系渠道，也具有向居民宣传党的路线方针政策、开展监督活动、落实人大协商等其他功能。就宣传功能而言，“家”“站”能够发挥人大代表在宣传方面的优势，通过“代表讲坛”等多种形式推动代表到“家”“站”宣传党和政府的重要决策、宪法法律及地区人大及其常委会决议决定，以此增进居民对相关政策的理解、形成发展共识；就监督功能而言，“家”“站”定期组织人大代表开展视察、执法检查等活动，或是协助人大代表把居民的意见和诉求转化为代表议案建议，通过人大与政府间的信息“直通车”反映社情民意，对相关部门的工作开展监督；就人大协商而言，人大代表能够利用“家”“站”开展街道、社区两级的协商议事活动，围绕为民服务项目、重大民生问题、代表建议办理等开展论证协商、推动难点问题解决，或为有关部门制定政策措施、改进工作提供决策支持。
三、代表“家”“站”建设的问题与短板
从各地围绕“家”“站”建设的探索实践中可以发现，随着人大代表联系群众制度的不断完善和“家”“站”体系的不断健全，地方人大和人大代表在城市基层治理体系中的重要性逐渐增强。“家”“站”建设不仅使地方人大的工作在街道、社区得到延伸，而且为代表履职以及民意表达找到了结合点，成为人大代表发挥民意吸纳整合功能的平台载体。然而，尽管围绕“家”“站”建设的探索实践已取得显著成效，但在具体运作环节仍然存在一些问题和短板。
第一，“家”“站”在城市基层治理体系中的定位较为模糊，特点特色不鲜明，与其他城市基层治理机制存在功能重合。如前所述，“家”“站”建设的主要目标在于加强人大代表履职、畅通民众与政府之间的联系，但随着近年来城市基层治理体制机制改革的不断推进，已出现诸多旨在反映社情民意的创新性工作机制与工作平台，如12345便民热线、浙江省的“最多跑一次”平台、北京市的“吹哨报到”平台等，这些平台和机制所发挥的功能与“家”“站”类似，都着眼于提高政府的“需求——回应”能效，使相关部门能够更精准、更高效地回应居民的利益诉求。从这个角度看，这些改革或多或少淡化了“家”“站”的特色，一定程度上也挤压了代表联系群众活动的空间。换言之，相较于掌握行政权力的政府机构，地方人大长期处于基层治理体系外围，居民选择人大代表协调解决具体问题的可能性相对较低。究其原因，一方面与我国的人大代表构成比例有关，党政官员代表较多使民众容易将人大代表与政府相关部门等同起来，且兼职代表的身份使民众联系代表不如直接联系相关部门方便快捷；另一方面，由于人大在实际运作中并不是一个问题解决机构，而是一个民众与政府之间的中间环节，人大代表在收集民意后仍需将诉求回馈给相关政府部门以推动问题解决，从而导致人大的“存在感”不强。随着城市基层治理体制机制改革的不断推进，政府与居民之间的联系渠道更为畅通，在这种情况下，“家”“站”在治理体系中的定位模糊、功能体现不足、特点特色不鲜明问题更为突出。
第二，民意落实渠道不畅，联系群众的成果转化动力不足。从城市基层治理体系的角度看，地方人大和人大代表发挥的是间接治理、协商治理功能，主要体现在代表与民众、政府这两个行为体的互动过程中。无论是人大代表联系群众制度还是“家”“站”建设，“民意”都是其中的核心要素。据此，可以将人大代表的功能定位整合为民意吸纳、压力释放、立法推动、绩效监督四方面内容。理论而言，人大代表的功能应当贯穿于基层治理体系输入端到输出端的全过程之中，四种功能犹如“木桶效应”中的不同板块，只有四种功能并驾齐驱才能充分发挥人大代表在城市基层治理体系中的良性效果。从当前各地的改革探索看，“家”“站”建设实际上处于政府治理系统的前沿位置，着眼于为居民提供一种利益诉求表达途径，偏重于发挥人大代表的民意吸纳和压力释放功能。但是，“联系后怎么办”这一关键问题仍未有效解决。“家”“站”主要是为人大代表与居民互动提供了制度化平台，而代表在听取社情民意后，还需通过代表大会或是直接将社情民意反映给街工委，由大会或街工委进行筛选梳理，形成相关报告再反映给政府，最终仍需政府采纳并推动解决问题。因此，怎样让代表联系群众工作既能解决问题，又不超出地方人大和人大代表的法定职能与实际能力存在不容忽视的体制瓶颈。
第三，“家”“站”的运作方式相对单一，居民的主体地位仍显不足，代表履职能力也有进一步提升的空间。从当前情况看，代表通过“家”“站”联系群众的常见方式有接待群众来访、固定挂包联系户、设立代表信箱、公布联系方式、向选民述职及集体视察调研等。在这些联系方式中，居民基本处于从属位置，缺乏双向度的互动过程，多重身份下代表履职的身份、地位和影响彰显不明，居民的参与热情不高、难以有效参与的问题仍存。从能力建设的角度而言，人大代表进入“家”“站”履职的自觉性、主动性也不够强，职务责任问题、多重身份问题仍然存在。这就导致人大代表联系群众以被动参与联系为主，在实践中主动联系的情况较少。例如，一些城市的人大代表联系群众，通常是依托每年区里统一组织的人大代表进“家”“站”活动，人大代表与选民的联系基本处于“触一下、动一下”的状态。同时，代表的依法履职能力有欠缺，履职的活动缺乏周到服务和有力组织保障体系，使人大代表在群众关心关注的热难点问题中存在着一定的缺位、失声现象。值得注意的是，“家”“站”虽然主要归属于地方人大工作范畴，但仍依托于既有城市基层治理平台，这使“家”“站”建设可能会在一定程度上加重街道和居委会的工作负担，不仅与“基层减负”出现矛盾，也会降低“家”“站”的运作能效。
四、完善人大代表联系群众制度的路径思考作为人大代表联系群众制度的突出亮点，“家”“站”建设所暴露出的问题和短板不仅属于技术性范畴，也反映出地方人大参与基层治理所需面对的体制机制问题。因此，有必要更加关注地方人大和人大代表整体性功能的发挥，在通过平台建设和机制架构对居民意见建议进行搜集与整合的基础上，还应通过创新性的制度化渠道整合民意，使民众所反映的意见和诉求更为有效地进入到城市基层治理体系中，从而增强居民对人大代表的了解和信任，提升人大代表联系群众制度的有效性。
其一，畅通社情民意有序传送机制。与选民和群众保持密切联系、听取和反映他们的意见和要求、为人民服务是人大代表明确的义务，而对政府工作提出意见和建议则是代表的法定权利。为了实现这一目标，在城市基层治理体系的输入端，需要搭建规范化平台并通过合理高效的平台运行机制与居民进行良性互动，除了吸纳、整合和汇总常规性民意，还应及时回应调节矛盾突出的社会问题或突发性事件。可以说，有效汇集、传输民意是人大代表联系群众的前提，也是地方人大参与城市基层治理的基础。在这方面，首先需要解决居民联系代表的便捷度和成本问题，以此提升居民向代表表达诉求的主动性和积极性。
一般而言，传统的面对面联系方式比较适合城市社区中年龄层次较高、闲暇时间丰富的居民；网页、邮箱等方式由于成本较高、操作比较繁琐因而难以普及，也很难在代表和居民间构建快捷的直接联系渠道；与以上两种类型的联系方式相比，电话、微信等联系渠道则更为直接和大众化。有鉴于此，有必要增强人大政务信息网络透明度、推动人大工作信息公开，畅通代表知情知政和反映问题的渠道，使代表既能及时了解政情，又方便反映意见建议。具体而言，既可以在代表的允许下公开时间充足的人大代表个人联系方式，比如将代表联系方式在小区公告栏或网页进行公示，以提高代表联系方式获取的便捷度，又可以利用“互联网+履职”新模式延伸代表工作触角，如开发代表工作站、地方人大的微信公众号、打造“掌上代表联络站”平台等，以降低意见表达的时间成本。在运用新媒体技术的同时，也需综合运用多种联系方式、提供多元化的渠道以覆盖不同年龄、性别、职业的人群，增强人大代表在城市社区的存在感、扩展人大代表在基层治理层面的民意吸纳广度。
其二，畅通建议办理机制。“家”“站”平台有助于弥补代表与居民联系不畅通、机制不健全的缺点，实现对民意的规范化制度化吸纳，但理顺社情民意有序传送机制并非人大代表联系群众制度运作的唯一目标，居民更关心的是能够通过联系人大代表解决问题或者看到解决问题的希望，这就需要将代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，畅通建议办理机制，把办理工作的着眼点放在落实上，实现代表由“传话筒”到“过滤器”的转变。
从已有实践情况看，可以考虑根据不同类型的民意诉求设立相应的具体对接代表，根据民众利益诉求的事件性质来判断解决方法并进行回应。一是可立即办理的民众利益诉求。根据事件内容处理单位层级转交给街道、社区工作站或所属区级相关部门予以解决，需要市级相关部门解决的可转交给市级人大代表委托相关部门解决。二是带有普遍性意义的利益诉求。这类民意信息不针对具体的某一个地点或者部门，且会涉及政策、法规、条例，或是可以通过新增相关规定进行规范管理，这就需要组织人大代表以书面建议等方式提交给地方人大，普适性较强的应考虑以议案的形式提交。三是非人大或者政府相关部门管辖的私人事件。对这些问题，人大代表和“家”“站”工作人员有必要提供一定的资源帮助民众加以解决，例如充分利用代表的多重身份优势。总言之，通过制度化的“家”“站”平台，人大代表联系群众不仅要达成民意搜集的目标，还需形成信息搜集、信息整理、归纳筛选、信息输出的完备流程，不仅为居民提供一种制度化的利益诉求表达渠道，也为琐碎繁杂的基层事务提供良性的互动解决办法。
其三，加强代表履职工作监督，强化代表履职责任。从当前各地“家”“站”建设情况看，对服务保障的强调居多，管理监督却很少提及，但对人大代表联系群众而言，加强对人大代表的管理监督、强化管理监督压实责任是极为重要的一环。对此，需要在实践中利用“家”“站”推行代表亮岗履职，也可通过强化代表述职评议增强监督力度。《代表法》对此有明确规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。在实践中，可考虑开展代表述职评议活动，将代表工作实绩评判权交给群众，通过群众监督助推代表履职尽责。作为代表履职监督的补充，履职考核管理也是完善人大代表联系人民群众长效机制的重要环节。“形象代表”“哑巴代表”“挂名代表”始终是代表工作中被诟病的问题，对此，可考虑在“家”“站”层面制定代表“履职清单”，以此完善代表履职考核评价机制，增强代表联系群众的积极性和主动性。
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