全过程人民民主必须以协商民主为前提

莫纪宏

　　习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中强调指出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。“全过程民主”思想是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的。习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，是对社会主义民主政治理论的重大创新，具有重要理论价值和实践意义。“全过程”是一种时间轴上的程序性要求，其中，“协商”是人民民主得以“全过程”发挥自身制度功能的重要前提，故发展“全过程人民民主”必须高度重视“协商”民主制度建设。

　　一、民主是一种治理理念

　　民主一词，毫无疑问，来自于古希腊。言指“多数人统治”，是古希腊城邦国家形成的一种治理方式，解决的问题就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用。

　　民主作为国家治理和社会治理的基本方式，从古希腊开始，就显示了自身的治理优势，保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定，使得公共决策程序具有了较为清晰的明确性。尤其是在资产阶级反封建特权的过程中，把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来，提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说，对构建资产阶级民主政治学说起到了非常重要的奠基作用。

　　然而，基于民主价值强调“多数人统治”价值的“抽象性”，民主价值主张的“多数人统治”在制度实践中也遇到各种各样“异化”问题，由此就形成了一系列民主治理价值的补充性价值，例如法治、人权等价值也逐渐进入人类社会国家治理和社会治理的价值秩序中。

　　在民主治理结构中，一个重要的制度前提就是“少数人”要自愿接受“多数人统治”的结果，如果“多数人”违背“少数人”意志，在“少数人”不接受“多数人”决策结果的前提下强行推行“多数人统治”，那么，“多数人统治”就可能演变成“多数人”对“少数人”的“暴政”。要保证“少数人”接纳“多数人统治”的结果，必须在形成“多数人意见”之前在所有参与民主治理活动的成员之间达成“共识”，也就是参与民主治理活动的所有成员都认可民主程序产生的“多数人意见”左右公共决策的效力，故曾参与民主治理的所有成员之间的“协商”是民主制度得以有效运行的前提和条件。“协商”是民主的基础，也是民主的重要内涵和组成部分。

　　基于民主价值的上述特性，民主价值要在制度实践中发挥作用，必须要与法治、人权紧密地结合起来，特别是要关注民主的“协商性”，离开了法治和人权等治理价值的辅助，民主中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。

　　二、“全过程人民民主”与“协商民主”是我国现行宪法所确认的人民民主的重要特征

　　“全过程人民民主”的中心词是“民主”。因此，社会主义民主要在国家治理和社会治理实践中发挥自身应有的作用，　首先必须服从民主价值制度化、法律化的一般规律。“全过程”、“人民”都是社会主义“民主”制度化的条件和要求。其中，最关键的是“全过程人民民主”必须要与依法治国有机结合起来才能有效地推动社会主义政治制度的发展。“全过程”　在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等等一系列法治活动的过程。在这些过程中，必须始终关注“人民民主”的存在和有效地发挥作用。“全过程人民民主”在我国现行宪法中体现得尤为彻底和充分。我国现行宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述规定通过具有全称概念逻辑指称特征的“一切权力”与“各种途径和方式”的有机结合，深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”时空特性，构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础，是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。

　　“协商民主”也是我国现行宪法所确认的人民民主的一项重要特征。宪法序言第十自然段规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”上述规定通过确立“政治协商制度”的宪法地位，肯定了人民民主政治制度的“协商性”。也就是说，政治协商制度中所蕴涵的“协商”机制是人民民主发挥重要制度功能的前提，表现在基本政治制度层面就是我国的人民政协和民主党派始终扮演着“人民民主”中的“协商者”角色，而且这种角色是“将长期存在和发展”的。所谓“长期存在和发展”中的“长期”就非常清晰地表达了“协商”必须伴随着人民民主制度存在的始终，也体现了人民民主的“全过程”特征。

　　三、民主集中制原则要基于“协商民主”才能最大限度地发挥人民民主的价值功能

　　民主是一种国家治理和社会治理方式，但以“多数人统治”为价值导向的民主价值必须要与民主价值发挥作用的具体的制度条件和实际环境有机结合起来。在中国特色社会主义政治制度下，民主绝不简单地意味着“多数人统治”或多数人说了算，民主只是公共决策的一部分或者国家治理和社会治理的部分程序，科学的公共决策程序必须按照民主集中制来设计国家治理和社会治理的具体制度方案。我国是共产党执政的国家，党的领导是社会主义最本质的特征。“东西南北中，党是领导一切的。”党的领导与人民民主是相辅相成、相互促进的。在我国现有的中国特色社会主义民主政治制度下，党和国家的大政方针其内在的历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑都是高度一致的。党的组织活动原则民主集中制原则不仅适用于党的政治生活，同样也适用于国家和社会生活的所有领域。因此，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主，是中国特色社会主义民主政治的最大亮点。人民民主必须在民主集中制原则指导下有序运行。但是，如何保证民主基础上的“集中”仍然受到民主价值的支配而不沦为“专制”，必须要在“集中”时坚持“协商”原则。如果在“集中”时缺少必要的“协商”，那么，民主程序产生的意见和建议就很难得到“集中”程序的科学尊重。因此，要保证民主集中制不偏离人民民主的价值要求，必须要将“协商民主”　的精神贯彻到“集中”程序中。民主集中制必须要尊重民主的“协商性”，才能通过集中程序来有效地反映人民民主的成果。

　　与此同时，党和国家的重要决策都必须要在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治理结构有序作出。在这一过程中，人民民主与党的领导一样都必须渗透到国家生活和社会生活的所有领域和全过程。因此，坚持党的领导必然要求在国家治理和社会治理的治理实践中实行“全过程人民民主”。“人民民主”必须始终不渝地与坚持党的领导和依法治国结合在一起，才能真正发挥人民群众的主动性和创造性，确实保障人民群众的当家作主民主权利的实现。三者有机统一的治理结构必须依赖科学和高效的“协商”机制以及在协商基础上形成有效的“统筹”机制，才能让党的领导、人民当家作主与依法治国在国家治理和社会治理中发挥最大的治理效能。