南方的灾后重建工作，一直是这次全国两会的热点话题。政府工作报告更是明确强调，要加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力。突发事件应对法(下称应对法)的颁布实施，标志着我国公共应急法律体系的基本形成。部分省市为尽快完善本地区的公共应急管理体系，正在纷纷着手制定应对法的地方实施性规范，即启动所谓的地方“二次立法”。其中，起步最早的《北京市实施〈突发事件应对法〉办法》目前已形成草案，开始征求公众意见。

　　从笔者所了解的情况来看，地方立法机关为应对法制定实施性规范的主要目的，在于解决两方面的问题：第一，使应对法所确立的较粗糙的制度框架更具可操作性，避免诸如年初南方雪灾中各地政府将该法置之不顾的情形再次发生；第二，在地方立法权限内对应对法中的若干制度漏洞作出补充和变通，以求更加适应当地突发公共事件及其应对系统的特点。

　　为此，地方立法机关需要解决的首要问题，在于确定“二次立法”的空间和权限何在。根据应对法所确立的基本原则和具体规范，地方的实施性立法对以下事项不宜作出规定：

　　第一，法律保留事项。例如，该法所规定的应急处置措施包含了限制人身自由的行政强制措施等事项，地方“二次立法”均不宜涉足。

　　第二，限制公民基本权利的事项。政府的应急处置措施恰恰对这些事项有着广泛涉及，地方立法对此不宜作出规定。当然，对于有关公民基本权利的事项，地方立法也并非一概无权涉足。原因在于，行政机关的应急管理既涉及对自由基本权的限制，同时也涉及对社会基本权的保障。

　　第三，地方实施性立法对上位法的直接“抄袭”，在实践中颇为常见。这种做法与上位法貌似“不相抵触”，实际上却严重侵犯了上级国家机关的立法权和法律解释权，无形中使地方立法机关对上位法律规范进行了“审议”；另一方面，将使地方人大常委会在将来行使法规解释权时实际上解释了法律。

　　第四，其他无权规定的事项。比如，应对法第六十三条明确列举了对行政公务员应予处分的八种情形，但并未规定兜底条款，因此，实施性的地方立法便不得对此类情形有所增减。

　　在明确立法空间的前提下，笔者认为，以下四个方面应当成为地方“二次立法”的重点：

　　其一，对法律授权性规定的落实。应对法对地方立法机关直接作出授权的事项，被授权者负有显而易见的作为义务。其二，突发事件应对的程序性规定。明确地方政府行使行政紧急权的程序，对于弥补应对法“重实体、轻程序”的缺陷极有意义。其三，为确保地方政府在公共应急管理中多项关键职能的实现，地方立法有必要详细规定其保障措施。其四，就应对法已经有所涉及但尚不完整的制度，地方立法应尽可能给予补充。例如，应对法规定了对私有财产征用的补偿，而对私有财产限制的补偿，以及对非财产性利益征用的补偿则付诸阙如，地方“二次立法”对此均应有所关照。