市人大代表就本市食品安全进行视察。

通过市人大常委会多年督办，本市环境质量明显好转。　　

　　编者按

　　10月23日，市人大常委会召开贯彻实施监督法研讨会，旨在通过深入学习实践科学发展观，围绕监督国家权力正确运行，继续加强和改进人大常委会监督工作，不断增强监督的质量与实效，为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”提供民主法制保证。《人大专刊》今日就“人大监督如何增强实效”推出特刊，集中刊发研讨会上代表、专家们的精辟见解，以期引发社会的共同关注。

人大及其常委会应担负起代议问责职能

中国社会科学院政治学所研究员 蒋劲松

　　监督制度从不包含到包含问责制，体现了它自身发展的规律，标志着监督制度本身的发育成熟和健全。在我国的政党制度和人民代表大会制度下，对领导干部、尤其是主要领导干部的问责制分为两种，即党纪问责制和法律政纪问责制，后者再分为代议问责制、行政问责制和司法问责制。代议问责制与行政问责制和司法问责制都不同，有自己的存在价值和必要性。在我国，人大及其常委会是代议机关。显然，必须由人大及其常委会实行代议问责制。

　　第一，人大是否必须明确实行问责制？十七大以来，人们没有看到人大方面像党组织和政府方面那样，明确提出实行问责制。那么，在党和国家的问责制建设大势中，人大是否可以置身局外呢？不可以这样。原因之一，十七大所部署的问责制，包括党纪问责制和法律政纪问责制两种，而法律政纪问责制又以代议问责制为首要。所以，若代议问责制缺位，将导致党和国家的问责制体系留下重大豁口。原因之二，若人大不实行代议问责制，政府不服从民意的行为和不遵守代议法的行为将保留避风港。这样的避风港又势必阻碍民主执政和依法执政。

　　第二，人大若实行代议问责制，对象是谁？人大实行代议问责制，必须以政府成员、尤其是政府主要负责人为问责对象。

　　第三，人大若实行代议问责制，会不会破坏人大与政府关系的和谐？和谐不等于一团和气；相反，它是各方面都遵循原则的结果。

　　第四，人大若实行代议问责制，会不会损害党的领导？的确，按照党管干部原则，干部的去留应由党组织决定。但是，党管干部原则决不意味着对党内政府成员或主要负责人只能实行党纪问责制，而排斥国家机关对干部实行法律政纪问责制。应该非常明确地说，人大实行代议问责制，恰恰是服从党的领导。

　　十七大报告重申支持人民代表大会依法履行职能，这当然包括支持人大依法履行监督职能。十七大报告具体点明需要健全的监督制度中有质询、罢免等制度，其中，质询乃人大的专用监督制度，而使用罢免制度也是人大的宪法权力之一。由此可以推论，要求人大实行代议问责制，正是十七大报告对人大的政治领导的体现。对人大而言，实行代议问责制，就是贯彻十七大报告的实际行动。

如何加强监督司法工作的思考

市人大常委会内务司法办公室 李小娟

　　监督司法工作是我们内务司法工作的重点，也是难点。之所以说它是我们工作的重点，是因为内司委（办）作为人民代表大会及其常委会的专门委员会和工作机构，专门承担着为人大及其常委会加强对“司法工作”监督的日常基础性、服务性工作的职责，按照监督法的规定，常委会每年都要听取和审议“两院”的专项工作报告，能否使这种法定监督形式的运用发挥较好的效用，在一定意义上可以说取决于内司委的工作质量；说它是我们工作的难点，是因为我们对中国特色社会主义司法制度的认识和对其运行规律的研究还很粗浅，对如何正确理解和把握党的领导、人大监督与“两院”依法独立行使审判权、检察权的关系，还没有从理论和实践上完全搞清楚。由于司法机关在惩治犯罪、维护社会安全稳定，解决各类社会矛盾、维护人民群众合法权益、促进社会和谐方面，承担着重要的法律责任、社会责任，人民群众对他们的工作期望高，意见也不少，对人大加强监督对司法机关的要求强烈，这就更增加了我们工作的难度。

　　改革开放30年来，尽管市和区县历届内司委的同志们不懈努力、积极探索，积累了许多宝贵的经验，但不可否认的是，时至今日，对如何做好监督司法工作仍然存在许多困惑，或者说，以监督法确定的法律精神、法律规定来衡量，实践中还存在一些模糊的不准确的认识、不适宜不妥当的做法。德印同志在多次会议上说，“人大的工作，如果想不清楚、弄不明白，就干不好”，“我们要在坚持正确政治方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，做该做又能做、有用又有效的事，在提高工作的质量和实效上下功夫”。

　　加强人大对司法工作的监督是一项政治性、法律性很强的工作，一定要讲政治、顾大局。要坚持依法治国的基本方略，坚持中国特色的宪政体制，这是人大工作带根本性的价值追求。什么是“人大该做、能做的事”，就是党和人民需要我们做、法律要求我们做的事。监督法20年磨一剑，对多年的探索和争论有了结论，从我国国情和现阶段实际出发做出了规定，这是党的决策、人民的意志，我们应当不折不扣地遵从。胡锦涛总书记指出：“坚持正确的政治方向，是做好人大工作的根本”，“人大工作坚持正确政治方向，最根本的就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。我们应当深刻领会这个讲话精神，切实把思想统一到党的十七大精神、统一到监督法上来。

代表参与审议专项工作报告要抓住六个环节

市人大代表 高 扬

　　总结我国人大监督工作的实践经验，从我国国情和现阶段的实际状况出发，对各级人大常委会法律监督和工作监督的内容、形式和程序作出了法律规定，使人大及其常委会的监督工作更加规范，更有力度和实效。

　　监督法第二章对听取和审议一府两院专项工作报告进行了专门规定，北京市人大常委会在实施工作监督中常把专项工作报告审议与议案办理、执法检查和立法工作结合起来进行，产生了很好的效果，听取审议专项工作报告是人大常委会监督工作各种方式中最常用、最主要的方式。

　　本级人大代表参与听取和审议专项工作报告在“监督法”第二章中已有明确的规定，一是专项工作报告的选题途径之一是本级人大代表对一府两院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；二是听取审议专项工作报告前，主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究；三是常委会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会，听取专项报告，提出意见；四是常委会听取专项工作报告及审议意见，一府两院对审议意见研究处理和执行决议情况，向本级人大代表通报。

　　作为人大代表，自己的实践表明，代表参与审议专项工作报告有六个环节应当抓住，也就是说，把握好这六个环节，代表可以更有效的参与审议专项工作报告，可以更好的把群众的要求和呼声转换成一府两院的决策行动，更好地实现对人民代表大会制度的宪法定位和对人大代表的宪法定位要求。这六个重要环节就是：一、正确选择议题；二、参加专题调研、视察活动；三、学习法律文献，思考调研成果，及时反映问题；四、列席专门委员会，初审专项工作报告；五、应邀列席常委会，听取专项工作报告，提出意见；六、参与审议后一府两院执行情况的跟踪检查。

贯彻实施监督法与深化预算监督

西城区人大常委会副主任 吴元增

　　监督法已经实施一年多了。回顾一年多的实践，我认为有必要就贯彻实施监督法与深化预算监督谈一些体会与思考。

　　一是实施监督法加强了预算监督。预算监督是人大监督中的重要内容，听取和审议预算执行情况报告等，已成为常规做法。在监督法出台之前，这方面的做法主要是依据宪法、组织法、预算法、审计法等，这次监督法在同已有法规相衔接的基础上,在第三章中对预算监督专门做出规定，体现出人大常委会开展预算监督的重要性。监督法对审查和批准决算重点强调了县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。监督法要求决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并做出说明。为了加强对决算的审查, 监督法强调常委会每年审查决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告,深化对决算草案的审查；常委会认为必要时可以对审计工作报告做出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。

　　二是逐步改进完善对预算调整的监督。我们将预算调整方案分为两类，一类是整体调整，另一类是专项调整。整体调整方案就是一揽子调整方案，在每年十月或十一月份提出，专项调整方案可以按需要提出。实践中主要还是以一揽子调整方案为主，专项调整目前还很少做到。实践中比较普遍的做法是每年政府在适当时候（一般在十月或十一月份）会向人大常委会做出预算调整的一揽子报告，包括总收入、总支出的调整和类一级科目预算的调整。虽然这种一次性调整大多是事后调整，但总比预算法的原有规定前进了一步。目前这一做法已经被地方政府普遍接受。

　　三是适当开展部门预算监督。近年来，在预算监督工作中，我们探索性地开展了对部门预算的监督。我认为，从预算编制的角度，可以把部门预算看作是全区总预算编制的基础，开展对部门预算编制的监督是对全区总预算编制监督的有机组成部分；从预算执行的角度，可以把部门预算执行情况看作是预算执行情况的延伸，开展对部门预算执行情况的监督是对全区总预算执行情况监督的有机组成部分；从决算的角度，可以把部门预算的决算看作是全区决算的基础，开展对部门预算决算的监督是对全区总决算监督的有机组成部分。

加强改进对政府预算的审议和监督需要研究解决的问题

市人大代表 吴守伦

　　加强改进对政府预算的审议和监督，要提升到坚持和完善人民代表大会制度的高度来认识。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机结合，要求各级人大及其常委会依据宪法充分行使职权。我认为，首要的是要充分行使对政府预算的审议监督权，当前，贯彻实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，要着重加强对政府预算的审议和监督，还需要从以下几点来理解它的迫切性。

　　要体现宪法的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，加强对政府预算的审议和监督，要最大限度体现宪法的要求，真正做到人民当家作主，政府依法行政为民。这也是实践科学发展观的要求。科学发展是执政兴国的第一要务，政府预算是实践科学发展观、推动和检验地区科学发展的关键，审议和监督政府预算，就是审议和监督政府，如何实践科学发展观统领发展。加强对政府预算的审议和监督，是从源头上预防腐败，是厉行节约，反对浪费的需要。我们要把加强和改进对政府预算的审议和监督放在应有的位置。

　　需要提高对政府预算的审议质量，建议从以下几点提高审议质量：（一）从培训上下功夫，不断提高代表审议政府预算的能力。提倡把学习政府预算知识作为当好人大代表的基本功。在各个区县或代表小组中，培训一定数量、基础较好、审议政府预算能力较强的骨干，人数可以由少到多。（二）政府预算（征求意见稿）要提前发给代表，让代表有时间阅读和研究。（三）要扩大参与对政府预算初审的代表人数，政府预算的初审报告可以提前发到代表小组。（四）大会议程安排恢复口头做财政报告，可以只说明重点，不必照本宣科。（五）严肃会议纪律，对政府预算的审议要保证时间，不能可有可无。

　　再次建议在组织上采取措施，将现有的预算监督处，升格为北京市人大常委会预算工作委员会，增强预算监督的权威性和日常工作的力度。

加强人大司法监督

不断增强监督实效

东城区人大常委会副主任 费文勇

　　2006年底，在区人大换届后，由我分管内务司法工作，现仅就两年来的工作实践来谈一下我对人大司法监督工作的看法。

　　联系实际处理好监督与支持的关系。辩证法告诉我们：监督这一事物，包含着制约与支持两个因素，其实是一个矛盾的统一体。监督的主要性质是制约。在人大对“一府两院”监督这个制约与支持的矛盾统一体中，制约居主导地位，是决定监督性质的方面，因而是第一性的。应将支持寓于监督之中。按照中国特色体制设计，国家权力的运行是在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，分别由“一府两院”行使行政权、审判权和检察权。从某种意义上讲：人大监督的终极目标是通过必要的制约与支持，与“一府两院”形成良性互动，从而建立一种和谐、稳固的权力运行体制，确保国家按照人民的意志办事。如果说监督有境界之分，那么通过合理有效的监督来达到支持的目的则是人大监督的最高境界。避免将监督与支持割裂开来。我们强调三者的有机统一就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于坚持和完善人民代表大会这一社会主义条件下人民当家作主的根本制度，善于确保“一府两院”依法行使好宪法和法律赋予他们的职权。当然在工作中出现不同的意见或矛盾是正常的，客观上也是不可回避的，但需要从人大的职责法定、程序法定的原则出发把握好工作中的一个度。

　　增强人大司法监督工作实效需要把握好三个环节。

　　一是严格履行法定程序。程序违法、行权无效，人大及其常委会在依法定程序行使职权，要克服“重实体轻程序”的意识与做法，不能把程序单纯理解为实体实现的工具或手段，更不能认为只要实体得以实现，程序无所谓。按照《监督法》的规定来理解，监督权行使的程序则是权力实现和职权发挥的具体过程，人大及其常委会的权威性是由恰当的程序所赋予的，是监督权行使程序良性运作的结果。

　　二是努力提高审议质量。会议审议是搞好人大司法监督工作的重要方式。行使好审议权是人大代表特别是常委会组成人员和工委会组成人员的基本功。要通过广泛深入的专项培训和前期调研，使他们了解司法部门的工作职责、内容和基本情况，克服委员中存在“不会说、不敢说、说了白说”的心理负担，逐步增强审议能力，使人大的审议权在司法监督工作中发挥出重要作用。

　　三是充分发挥委员作用。做好人大司法监督工作，离不开工委委员作用的发挥。人大及其常委会要确保工委委员知情权的落实，使广大工委委员在工作视察、执法检查、联系选民等活动中了解到社情民意和区情政况，掌握第一手资料和真实信息。