新形势下人大研究的重点和方向

来源:北京市人大常委会门户网站 发布时间:2017-08-23 08:31:00
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  党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会,对加强中国特色社会主义民主政治建设、推进人民代表大会制度与时俱进做出重大战略决策部署,习近平总书记多次讲话提出了新的更高的要求。如何贯彻中央决策和总书记讲话,充分发挥人民代表大会制度优势,更好地回应人民群众的期待,既需要在人大实际工作中努力探索,更需要深入的理论研究提供智力支撑。新形势下,要重点加强三个方面的研究。

  一、加强人民代表大会制度的研究

  习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话的重要论断,赋予人民代表大会制度新的更高的思想内涵。他指出,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。认真理解、准确把握总书记的论述,就要切实加强对人民代表大会制度的研究,这是统领,主要是解决统一思想认识的问题,增强我们坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的坚定性和自觉性。

  1、加强对党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的研究。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度必须坚持的根本原则。但对党的领导、人民当家作主、依法治国这三者究竟统一到哪里,怎样建立起有机统一的制度和程序等问题,还存在不同的认识。我们既要解决认识上的有机统一,也要解决制度上的有机统一,还要解决程序上的有机统一。要在党的领导下,充分发挥人大制度的内在优势,真正建立科学的、有机的、衔接的、贯通的权力运行制度、机制和程序。

  2、加强对人民代表大会制度内在优势的研究。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。它的内在优势体现在五个方面:一是党的领导。党领导人民共同选择了人民代表大会制度,党领导人民坚持和完善人民代表大会制度,党的领导是人民代表大会制度的前提和保障。二是民主集中。人民依法选举人大代表,人大代表对人民负责。人大依法集体行使职权,集体决定问题。在民主的基础上集中,而集中是对人民群众意志和愿望的集中,其本质还是民主。三是依法有序。人民民主的实现不能是个体的、孤立的、分散的、无序的,一定要制度化、法律化、程序化。四是协调制约。人民代表大会统一行使国家权力,国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关既合理分工,又协调制约,共同行使国家权力。五是有机统一。首先是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,同时还有国家决策权、执行权、监督权的有机统一。人大制度的运行方式要加强研究。

  3、加强对人大制度、权力机关和人大工作之间联系与区别的研究。有些同志包括在人大工作的同志,有时会把人民代表大会制度与作为权力机关的人大及其常委会或是与人大机关工作混淆在一起。人民代表大会制度是我国根本政治制度,是党领导人民治国理政的根本政治制度。人大及其常委会是国家权力机关,依法行使国家权力。人大工作通常是指人大常委会机关的工作,为人大及其常委会行使国家权力提供服务保障工作。这三个概念既密切联系又有严格的界限,既不能用人大及其常委会这一权力机关来代替人民代表大会制度,也不能用人大工作代替人民代表大会制度,这些联系与区别要研究透。

  4、加强对发挥人民代表大会制度优势、支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的研究。十八大报告明确提出,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。在党的领导下,在人民代表大会制度内,实现依法有序的民主,这是我们对社会主义民主的基本认识。如何才能使制度内的民主更加充分、健全和有效呢?这里涉及很多问题,有许多工作需要研究。

  5、加强对发挥国家权力机关作用、落实依法治国基本方略,推进国家治理体系和治理能力现代化的研究。党的十八大确定了全面落实依法治国基本方略的目标。依法治国包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个环节,都与人大及其常委会有密切的联系。科学立法,我们在代表人民行使立法权;严格执法,我们负有保障宪法和法律在本行政区域内得到有效实效的责任;公正司法,我们对司法机关负有监督职责;全民守法,我们负有引导、组织人民守法的责任。如何在党委的领导下,通过法治思维和法治方式解决好城市面临的人口、资源、环境问题?这些问题中哪些需要通过科学立法解决,哪些需要通过严格执法解决,哪些需要通过公正司法、全民守法来解决,都需要深入的研究。特别是人民代表大会制度作为支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度,发挥什么作用,如何发挥作用,还没有破题,需要研究。

  二、加强人大及其常委会工作方式研究

  人大常委会要通过完善工作方式、依法履行职能,把人民代表大会制度的优势发挥出来,通过实际行动昭示社会,人民代表大会制度是个好制度。完善工作方式不应是一个阶段性的目标,而应是人大工作中一个长期的主题。作为地方人大,就是要回归人民代表大会制度本源,回归宪法和法律赋予的职能,回归人大工作的特点和规律,回归人大及其常委会作为权力机关、代表机关、工作机关的定位,依据人民代表大会制度完善具体制度等等,这些都要深入研究。

  1、加强提高人民代表大会会议质量的研究。人大常委会由本级人民代表大会会议选举产生,召集本级人民代表大会会议是人大常委会的重要职责。开好人民代表大会会议,提高人民代表大会会议的质量和各项决议的效力,是我们坚持和完善人民代表大会制度要努力探索和实践的重要问题。要研究如何做实人民代表大会立法权,解决人民代表大会立法权虚化问题;要研究人民代表大会上重大事项决定权的行使问题;要研究如何提高各项报告的质量,使代表对各项报告作出的决议更加符合人民群众的意志和愿望;要进一步探索如何针对预算和国民经济社会发展计划行使重大事项决定权;要研究如何针对现阶段科学发展中所面临的不平衡、不协调、不可持续的重点、难点问题,如大气污染、交通拥堵、垃圾处理等问题作出决议,推动问题的解决。

  2、加强保障宪法和法律在本行政区域内的实施研究。地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。要研究如何在进一步弘扬社会主义法律精神,法制宣传教育与法治实践紧密结合,深入推进法治实践,各级国家权力机关、行政机关、司法机关带头遵法、学法、守法、执法,推动全社会形成敬畏法律、遵守法律的良好环境;如何加强执法检查,并在立法、监督等各项工作中都把保证宪法和法律的实施作为基本要求;如何通过保障宪法和法律的有效实施,维护公民的基本权利,促进和改善民生;如何加强对市级国家权力运行的监督,推进首都科学发展。

  3、加强立法工作方面的研究。总书记强调,要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。这些都为立法工作提出更高的要求。这就要认真研究如何更好地发挥立法工作机制的作用,加强对立法工作的组织协调;如何充分发挥立法对改革发展的引领和推动作用,提高立法的针对性、及时性和系统性;如何充分发挥人大代表在立法中的作用,拓展人民有序参与立法的途径;如何完善法规预案研究、项目论证等机制,提高工作质量;如何抓住制约科学发展的人口、资源、环境的核心矛盾,加强立法工作;如何加强在保障公民基本权益方面的立法工作;如何发挥人大专门委员会和常委会工作机构对法规草案起草的指导和督促作用;哪些立法草案是应拿到人民代表大会会议上审议的,哪些是在常委会会议上审议等都需要认真研究。

  4、加强监督工作方面的研究。总书记指出,人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。如何按照把权力关进制度的笼子、让权力在阳光下运行的要求,进一步加强对国家权力运行和公共资源配置的监督,将人大监督工作做细、做实、做刚、做硬。下一步,如何深化对政府全口径预算决算的审查和监督?如何通过预算联网实时监督?如何加强和改进执法检查工作,提高执法检查的质量和实效,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行?如何进一步深化对司法活动的监督,解决影响司法公正的深层次问题,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义?如何做好规范性文件备案审查工作等,这些问题都需要深入研究。

  5、加强重大事项决定权的研究。地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。中办〔2017〕10号文件,出台了重大事项决定的意见,目前全国省级人大常委会大都立了地方性法规,但决定权行使并不好。2014年,北京市委召开第四次人大工作会议,重点对人大常委会决定重大事项年度计划、路径等做出制度安排,市人大常委会经过这几年的实践积累了一些经验,正在起草地方性法规,今年将审议。但如何把决定权真正行使起来,切实管用有效,还需要研究。

  6、加强选举任免权的研究。通过研究理清一些基本的概念,如选举任免权的意义和作用、选举任免的人员范围、选举任免的方式、表决方式、主要依据等。研究需要把握的一些原则:一是如何在行使任免权中坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的总原则;二是如何坚持党管干部的原则;三是党委如何善于把党的主张转化为国家意志,发挥人民代表大会制度优势,支持和保障人大及其常委会行使好人事任免权;四是人大及其常委会如何参与干部推荐、提名、酝酿、考察的全过程,保证党的主张通过法定程序成为国家意志等。

  7、加强代表工作的研究。总书记指出,各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求。那么,如何依据人民代表大会制度要求健全代表工作制度,如人大代表民主选举制度、代表大会会议期间代表工作制度、闭会期间代表活动制度、代表联系选举单位和人民群众制度、代表依法参加行使国家权力和执行职务的保障服务制度和管理监督制度等,都需要认真研究。还有,如何更好地发挥代表工作格局的作用,保障代表依法履行职务和行使权力;如何完善代表联系群众制度,密切代表与人民群众的联系,使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要渠道得以实现;如何改进代表建议、批评和意见办理方式,提高办理实效;如何为代表依法履职、开展活动提供服务保障等,也都需要加强研究。

  8、加强常委会自身建设的研究。要研究如何坚持正确的政治方向,增强制度自信和制度自觉;如何坚持民主集中制原则,严格依法按程序办事;如何保持与人民群众的联系,不断提高履职能力;如何加强学习、调研、信息等基础工作,更好地为常委会履职提供服务保障等。

  三、加强人大常委会议题研究

  研究工作只有与实际工作紧密结合起来,才会有生命力。为了提高常委会会议的质量和实效,就必须开展调查研究工作。人大的调研不同于一般改进作风的调研,是汇集表达人民意愿的重要方式,调研决定代表性问题,不是愿意调研就调研,不愿意调研就不调研。调查是汇集民意,研究是综合分析。专题调研、立法论证、集中视察等都要进一步深入,都要形成反映实际、汇集民意的调研报告,要使每项调研都成为改进工作的基础和推进工作的必经程序。

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