增强主动性自觉性 切实推进人大监督工作创新

来源:中国人大网 发布时间:2017-04-13 16:56:00
浏览字体 【字号: 复制 打印 关闭

编者按:

  今年是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施10周年。近日,在中国人大制度理论研究会理事会年会暨加强和改进人大监督工作研讨会上,与会人员系统总结了人大在监督工作实践中的新做法新探索。以下摘登部分发言,以飨读者。

  强化法律监督积极探索推进创新

  上海市人大常委会课题组

  十年来,各级人大以贯彻实施监督法为契机和动力,加强和改进人大监督工作,取得了许多新进展新成效。这些成效表现为:

  首先,强化法律监督,保证法律法规的遵守和执行。2015年全国人大常委会提高执法检查的层级,首次由委员长担任执法检查组组长并作执法检查报告。执法检查频率也有所增多,全国人大常委会每年选择4至6部法律开展执法检查,地方人大常委会也每年安排若干件法律法规开展专项监督检查。此外,还主动开展规范性文件备案审查。其次,深化工作监督,促进“一府两院”依法行政和公正司法。2010年全国人大常委会首开专题询问先河。各级人大常委会以开展全口径预决算审查监督为抓手,积极探索预算监督的新领域新途径。第三,探索开展对人对事的监督相结合。建立宪法宣誓制度,增强选举任命干部的国家意识和法治意识。多年来,地方人大坚持党管干部原则与依法行使监督权相结合,探索开展任前监督、加强任后监督。第四,改进监督方式,人大监督的针对性和实效性进一步增强。包括实行预算听证和联网监督、开展满意度测评、实行审议意见“销号制”、运用新媒体拓宽人大监督渠道等。五是健全监督法制,人大监督制度化规范化程序化建设取得重要成果。进一步形成了以宪法为核心、监督法为主干的人大监督法制体系,明确和规范了乡镇人大的监督职责,完善了人大预算监督和人事任免法律法规。

  人大监督在取得重要成绩的同时,也面临着不少新情况新挑战。归结到一点,就是质量和实效有待进一步提高,具体表现为:

  一是法定监督手段运用不完整不充分。质询、特定问题调查等刚性监督手段很少运用,使人大监督柔性有余、刚性不足。与此同时,柔性监督手段使用不充分、不深入也是人大监督中存在的一个突出问题。二是监督工作存在形式化事务化倾向。监督工作在一定程度上变成了走完程序就完事的例行公事。三是监督结果的处理缺乏问责机制。对于监督对象不严格执行监督决议决定、不认真研究处理和落实审议意见的情况,如何进行处理,尚缺乏有效的问责机制。四是各种监督形式尚未形成有效合力。各种监督形式之间缺乏必要的衔接,甚至处于孤军奋战的境地。从监督类别上看,主要表现为工作监督、法律监督、人事监督未能实现有机结合。五是人大监督法制有待进一步健全。现行监督法是各级人大常委会的监督法,没有涉及各级人民代表大会的监督工作;监督法对跟踪监督的若干规定过于原则和弹性,有的规定模糊甚至取消了某种监督形式的监督属性。

  认真总结监督法实施十年来人大监督工作的探索实践,我们感到,必须加强对人大监督工作面临的新情况新问题的分析研究,包括进一步深化对人大监督性质和地位的认识,增强责任担当;用足用好各种法定监督手段,增强刚性和有效性;积极探索人大监督的新形式新途径,增强生机活力;畅通社会参与人大监督的渠道,扩大公开性和透明度;修改完善监督法,强化法制保障。

  深刻领会备案审查新要求新部署

  全国人大常委会法制工作委员会副主任 张勇

  规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权。能否做好备案审查工作,首先取决于对这项工作的认识是否透彻、深入,特别是能否学习领会好中央在新时期对备案审查工作的新要求新部署。通过系统学习、深刻领会中央精神,有三点体会较为突出:

  首先,规范性文件备案审查是一项宪法性制度。可以说,备案审查制度是我们在党的领导下,逐步建立起来的、与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合的一项宪法监督制度,是宪法监督的重要形式。其次,加强备案审查工作是全面依法治国战略的内在要求。立法质量好不好,能否实现良法善治,起码的底线是与宪法以及上位法不抵触。因此,维护国家法制统一、尊严、权威,保证宪法法律有效实施,确保依法治国基本方略的贯彻落实,必然要求加强备案审查工作,通过备案审查工作发现并纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的问题。最后,加强备案审查工作是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。新形势下加强备案审查工作,不仅仅是审查合宪性、合法性问题,更重要的是通过备案审查促进各级立法主体提升立法能力,提高立法质量。

  近年来,我们深入贯彻落实中央决策精神,着力开展了五个方面的工作:

  一是加大主动审查工作力度,强化纠错刚性要求。2015年,我们针对司法解释中发现的问题,首次以书面形式将研究意见函送最高人民法院,督促其研究纠正。同时,有重点地开展对地方性法规的主动审查工作。

  二是不断改进被动审查工作,完善审查建议研究办理程序。公民、组织提出审查建议,是宪法法律赋予的一项重要权利。我们始终高度重视被动审查工作,坚持严格履行法定职责,认真研究处理各方面提出的审查建议。我们注重根据实际不断改进被动审查工作,逐步形成较为完善的审查建议研究办理程序。

  三是深入开展调查研究,不断开展制度化建设。2016年12月,《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》正式试行。规程的实施将进一步推动备案审查工作制度化、规范化,推动法规、司法解释制定机关的相关工作,对于地方备案审查工作的开展也具有指导作用。

  四是创新工作思路,启动并推进备案审查信息平台建设。2016年上半年,我们开始启动并推进备案审查信息平台建设。近期目标是于2017年上半年初步建成法规备案审查信息平台,实现地方性法规电子报备;长远目标是将所有纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件均实现电子报备,最终建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台,实现全国各级立法主体、备案审查主体互联互通,并形成一个系统、全面、有效的国家法律基础数据库,使中国特色社会主义法律体系有一个看得见、找得着、用得上的外在载体。目前,在各方共同努力下,备案审查信息平台建设进展顺利,法规备案审查信息平台已完成测试工作,各地已通过平台上传四千多件地方性法规。

  五是大力推动全国备案审查干部队伍建设。自2008年以来,我们每年举办一次地方人大参加的备案审查研讨会,对备案审查工作面临的突出问题进行研讨,交流工作经验,为地方开展备案审查工作提供帮助指导。今年上半年,还将继续组织开展备案审查工作培训,指导地方人大开展备案审查工作,不断提高备案审查干部队伍工作能力和业务水平。

  推动财政预算监督工作与时俱进

  广东省人大制度研究会会长 肖志恒

  广东省预算支出联网监督系统经过十多年的探索和努力,系统功能逐步完善,监督成效逐步明显。几年来,这项工作又有了新的实践,大体上可归纳为“四个拓展”:

  一是从“两点一线”向全面覆盖拓展。从一般公共预算“一本账”逐步扩大到国有资本经营预算资金、政府性基金预算资金和社保基金预算资金等“四本账”,实现了全口径预算全联网,预算执行全跟踪。覆盖了全部119个省级预算单位和省对21个地级以上市和121个县(市、区)的转移支付资金拨付情况。此外还向基层延伸,截至2016年12月,全省21个地级以上市人大常委会都已建立预算支出联网监督系统,有70个县(市、区)人大与本级财政部门联网,县级联网率达59%,其中有8个地级以上市的县级联网率达100%。

  二是从全面知情向全面监督拓展。省人大常委会进一步组织对省级人大预算支出联网监督系统进行升级,对相关制度进行完善。包括完善分析预警功能,建立分析综合研判制度。此外,还将预算支出联网监督系统纳入全省建立健全惩治和预防腐败体系总体框架,进一步促进财政部门和各预算单位认真做好预算的编制执行和管理工作,一定程度上发挥了预防腐败的功效。

  三是从泛泛监督向重点监督拓展。近几年来,省人大常委会坚决贯彻以习近平同志为核心的党中央的重大决策,按照省委的部署要求,通过联网监督系统重点跟踪监督底线民生保障资金、战略性新兴产业资金、农村危房改造补助资金、教育创强省级补助资金、卫生强基创优资金、产业园扩能增效专项资金、企业技术改造专项资金等七项重点资金支出的绩效情况,通过线上研判与线下调研、听取汇报与实地考察、代表书面建议与代表当面约谈、职能部门汇报与第三方评估等方式,较好地促进了有关预算执行情况的绩效监督。

  四是从随机监督向规范监督拓展。为了更规范地做好事前事中事后监管,一方面提前介入预算编制监督。常委会每年选择若干个社会热点问题,组织人大代表和常委会组成人员开展调研,在财政预算编制前,及时向财政及相关部门提出意见建议,并将该做法写入《广东省预算审批监督条例修正案(草案)》。另一方面加强对发现问题整改情况的监督。不仅要求有关职能部门严肃整改,而且对整改情况继续跟踪监督。三是开展预算支出绩效第三方评估。2016年9月,省人大常委会制定了开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法,明确第三方评价的范围、评价内容、评价指标,建立第三方评价机构选定制度。

  加强对全口径预算决算审查监督

  中国人大制度理论研究会副理事长 高强

  几年来,各级人大及其常委会在党委的统一领导下,围绕贯彻党的十八大提出的上述目标和要求,在完善审查监督制度、改进审查监督方式、拓展审查监督领域、增强审查监督实效等方面,进行了积极的探索和创新,取得了明显的进展。同时,有些地方人大常委会和人大制度理论研究会也反映,在落实全口径预算决算审查监督工作中,还存在很多实际困难和问题,包括:国家还没有建立起统一的全口径预算决算审查监督法律制度,政府预算决算编制和执行仍存在一些突出问题,各级人大及其常委会对预算决算的审查监督机制还不适应“全口径”的需要,各级人大及其常委会对全口径预算决算审查监督的力量严重不足。

  针对这些情况,全国人大制度理论研究会成立专题调研组,对加强人大全口径预算决算审查监督问题进行了深入的调查研究,提出了以下政策性建议:

  一是建议人大常委会推动政府进一步完善预算决算编制制度。包括提高政府预算编制的科学性,坚持政府预算编制的完整性,增强政府预算编制的精准性,注重政府预算的绩效性,强化政府预算的法治性,保证政府决算编制的真实性。

  二是建议人大常委会完善对政府全口径预算决算的审查监督机制。改进对政府预算决算审查监督方式,将单纯的会议审查监督转变为会议审查监督与经常性审查监督相结合,对全口径预算决算的审查监督应当转变目前“末端介入”的方式,实行“关口前移”。还应加强对政府预算决算绩效的审查监督。此外,还要改进预算初步审查工作。

  三是建议人大常委会加强全口径预算决算审查监督能力建设。首先应健全预算工作机构职能和责任。其次,应按照实际工作需要,适当增加预算工作机构人员编制,选调配备政治素质高、业务能力强的专业人才,充实全口径预算决算审查监督的具体工作力量。最后,还应聘请部分人大常委会委员、人大代表和专家学者,组成全口径预算决算审查监督专家咨询机构,借助社会力量加强预算决算审查监督工作。

  四是建议全国人大常委会作出《关于加强中央全口径预算决算审查监督的决定》。考虑到预算法刚刚修订颁布不久,近期不宜再作修改,建议全国人大常委会发挥立法的引领和推动作用,作出《关于加强对中央全口径预算决算审查监督的决定》,围绕推进政府进一步改进全口径预算决算编制和执行、完善全国人大常委会全口径预算决算审查监督机制、加强全国人大常委会全口径预算决算审查监督能力建设等重大问题作出规定,并引领地方人大常委会的相关立法工作,建立健全全口径预算决算审查监督体系,落实党的十八大提出的目标和要求。

  形成有效格局量化精准硬化监督 北京市人大制度理论研究会 席文启

  近年来,北京市人大监督工作取得了比较好的监督效果。之所以富有成效,首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局,即以监督权力运行为核心;以“该做能做、有用有效”为原则;以预算监督和司法监督为两翼;以民生、民权、治理城市病为重点;以各种方式的综合有效运用为方法;以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标。

  在这个格局下,北京市人大监督工作主要有以下做法:

  一是选准议题。监督项目要选重大题目,而且要把选定的题目做实做好,要坚持问题导向,在该做能做的项目中选择那些问题重大、解决好了意义也重大的题目;监督项目的选择还要注意大小适中,考虑啃得动、吃得下才行。

  二是组合出拳,即对于同一个监督项目,可以采用不同的监督方式,从不同的角度进行监督,甚至是把监督权的行使与决定权的行使、与议案办理等结合起来。

  三是连续发力。人大在同一个监督题目上要持续性地开展工作,对同一个题目,要一年换一个方式,进行连续性监督。

  四是借力发功。2008年,北京市第十三届人大常委会通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定,还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作,并将评查结果向人大报告。这就把体制内部固有的监督机制激活了。

  五是多级联动。即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。这种做法的好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。

  六是由事入制。监督工作不能就事论事,而是要考虑制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度。在发现问题之后,通过建立制度来解决问题。这就体现了人大工作的一个特性,那就是纠正性(有时候是保障性)和建设性的结合或统一。

  从北京人大的监督工作出发,从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说,主要有三个方面的做法或者说经验应该积极借鉴。一是量化监督。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决,然后计算其得分情况或者得票率高低,当场公布,对监督对象形成一定的压力。二是精准监督。其关键就是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透,这样提出的问题才能精、准、狠,才能解决问题、产生效益。三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式,从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡,以提高监督实效。

  此外,在人大监督方面,还应该努力实现三个转变,即从监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变,从监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变,从监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。

  敢于善于开展特定问题调查工作

  浙江省云和县人大常委会 马国华

  特定问题调查是国家权力机关为正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动。过去30多年,全国人大从未启动过特定问题调查,也没有建立特定问题调查相关制度,地方人大在行使调查权上的尝试也属凤毛麟角。2014年以来,云和县人大常委会先后开展了财政存量资金、国有固定资产特定问题调查工作,成为地方人大做实人大权力、强化监督刚性、提升人大地位和权威的生动实践。

  2013年7月,在听取审计工作报告时,常委会组成人员认为财政资金利用效率不高,要求政府切实采取有效措施提高资金使用效益。同年12月,常委会主任会议在专题听取审计发现问题整改情况报告时,发现财政存量资金及政府债务规模不减反增。为此,主任会议向人大常委会提议开展存量资金特定问题调查。2014年5月,人大常委会依法作出《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》。县政府高度重视,当年7月就制定出台了《关于进一步加强财政资金管理的意见》,从预算执行管理、间歇资金调度、精简压缩专户数量等方面作出一系列规定。

  2015年我们又启动了国有固定资产特定问题调查工作,共查找出全县存量土地9016亩,闲置房屋建筑面积26.6万平方米,不仅帮助政府理清了固定资产管理存在的矛盾和问题,还为规范国有固定资产管理和经营行为、充分发挥资产使用效益指明了方向。

  两次特定问题调查工作,改变了社会各界甚至部分人大干部自身对人大“二线论”的错误思想认识,树立了“人大工作虽不是火线,但决不是二线”的意识。作为基层人大,如何敢于和善于运用特定问题调查方式,增强监督实效、树立人大权威,也成为了推动人民代表大会制度与时俱进的必然要求。我们认为,可以从以下方面入手:

  首先,要在解放思想上下功夫,为基层人大探索特定问题调查减压松绑。从党委层面,要充分认识特定问题调查职能是加强和改善党对人大工作领导的具体体现;从人大层面要正确认识到特定问题调查的实质是更深层次的调查研究,不是追责而是摸清事实。

  其次,要在形成合力上下功夫,为基层人大探索特定问题调查排除障碍。要统一思想、凝聚共识、形成合力。人大及其常委会必须坚持事先主动向党委请示报告,形成党委全力支持、“一府两院”全力配合的良好氛围;要坚持集体行权原则,处理好监督与支持的关系,同时加强与被监督对象的沟通,形成齐心协力推动工作的局面。

  第三,要在完善制度上下功夫,为基层人大探索特定问题调查提供支撑。要厘清特定问题调查的范围,赋予特委会适当的权限,建议从立法层面进行完善,同时注重与纪检、组织部门的合作,提高对拒绝配合调查行为的制裁能力,明确调查时限,对特定问题的调查时限应设定一般为3个月为宜,特殊情况,经常委会会议决定可以适当延长。

  最后,要在坚持原则上下功夫,为基层人大行使特定问题调查奠定基础。要坚持依法客观原则,坚持服务大局原则。要敢于运用调查权,对一些重大问题以及人民群众反映强烈的问题进行监督。要坚持跟踪问效原则。敢于运用刚性手段对决议决定执行不力的情况予以监督和纠正,确保特定问题调查成果落地见效,实现以跟踪问效之“为”,树监督刚性之“威”。

  将质询纳入法制化和规范化轨道 河北省人大常委会教科文卫工委

  在河北省十二届人大常委会第二十三次会议上,13名常委会组成人员联名,就清东陵近期发生两起文物被盗案件所反映出来的文物保护和管理问题,对省文化厅提出了质询案。这是2007年监督法施行以来,在全国范围内省级人大常委会首次就有关法律法规贯彻实施情况开展质询工作。

  2016年9月4日,省人大常委会第93次主任会议决定通过质询、执法检查等监督方式促进加强我省文物保护工作,并专门成立了常委会主管副主任为组长,秘书长、教科文卫工委主任为副组长的质询工作小组,明确具体任务分工。工作小组将这次质询细分为6个程序环节,即会议期间提出质询案;主任会议决定答复时间和方式;举行全体会议由受质询机关答复质询;质询人对答复情况是否满意进行评议和表决;向主任会议汇报评议意见和表决结果;在分组会议上向常委会组成人员通报结果。此外,还设计了质询工作流程图,便于操作。

  9月21日下午4点,在省人大常委会全体会议上,由主管副主任主持,13名质询提案人对文物保护工作进行质询,省文化厅厅长到会答复质询。答复质询结束后,主管副主任主持,质询提案人举行专门会议,对答复情况进行评议和表决。结果是共发出表决票13张,收回13张,有效票13张。其中,满意12票,基本满意1票,不满意0票。

  为将这次质询的成果切实转化为改进工作的实效,主任会议要求省政府落实质询提案人意见情况向11月份的省十二届人大常委会第二十四次会议报告。此外,常委会还于10月份组织开展了文物保护执法检查,将质询整改情况作为其中一项重点检查内容。

  通过开展此次质询,有效地发挥了人大监督的优势,有效维护了法律的实施与权威。在没有多少现成经验可以借鉴的情况下,主任会议注重理论和实践、形式和内容有机统一,正确把握、精准运用有关法律规定,努力实现法律规定程序与监督实践操作的高度统一。

  当然,由于是初次尝试,在具体组织实施中尚存在一些不足,询问和质询的简便性、经常性和针对性等共同优势特点体现得还不够突出,充分发挥常委会组成人员的主动性、增强互动性等方面还不够。这些问题,在今后开展质询工作中应注意加以改进。

  为此,我们建议总结经验,适时将质询纳入法制化和规范化轨道。同时,加强调查研究,注重借鉴先进经验,进一步完善质询工作程序,适时制定质询工作规范,促进质询制度化、规范化、程序化。

  增强地方人大专题询问监督实效

  湖南省人大常委会 刘永学

  近年来,在全国人大常委会的示范引领下,湖南省各级人大常委会相继开展专题询问,一些设区的市及部分县级人大常委会还探索建立了相关制度,在工作实践中取得了宝贵经验和可喜成绩。从近年来地方人大常委会开展专题询问的情况来看,要高质量地运用好这一新的监督方式,达到增强监督实效、形成工作合力的目的,关键要把握好以下几个方面:

  一是选准监督主题是基础。在调研中发现,一些市县专题询问开展的比较成功就是因为主题选择锲合了党委的重点工作、地方经济社会发展需求和人民群众意见建议集中的热点难点问题。二是加强监督公开是条件。各地将专题询问最核心的“问答”环节置于公众监督的阳光之下,提高了询问的民意压力,增强了应询者的约束意识、承诺意识。三是注重统筹协调是关键。积极争取党委重视支持,把专题询问涉及问题放到党的工作大局中去谋划、去推动,同时与“一府两院”沟通协调,监督和支持有机结合。三是合理设置预期,调动各方积极性,形成支持和帮助“一府两院”加强、改进工作的氛围。四是确保督办实效是根本。对“一府两院”及政府工作部门办理情况开展实时监督,及时了解办理进程、提出工作要求,是抓好跟踪监督的重要方式。

  从调研来看,专题询问还存在着一些不成熟、不规范的地方,突出表现在:询问量仍处于低位,地方人大特别是基层人大开展专题询问的次数并不多;询问权知晓率不高,一些人大代表、常委会委员对询问权一知半解;询问形式大于内容,“按剧本演练”的痕迹过重,应询变异为“作报告”;询问范围亟待拓展,地方人大已开展的专题询问大都是在执法检查后进行的,很少抓住其他重要议题、重大事项开展专题询问;询问实效差强人意,专题询问的问前、问中与问后的有机衔接方面还存在不足。

  上述问题与不足,究其原因,主要由于思想认识不够、法制保障不足、宣传引导不够。基于此,今后,为加快地方人大专题询问规范化建设,建议从以下几方面着手:

  首先,认真总结实践经验,进一步规范专题询问工作。各级人大常委会应结合实际情况,尽快制定专题询问实施办法,推动专题询问法制化、规范化、常态化。

  其次,加强工作指导和培训,提高地方人大运用多种监督方式的能力。建立基层人大联系点制度,开设专题培训班,从法律、技术多个层面对工作开展予以规范,打好人大监督“组合拳”。

  再次,加快专题询问规范化建设,提高专题询问制度刚性。专题询问规范化开展需要把好询问前、询问中、询问后三个时间节点,做好汇总交办、加强跟踪督办、做好办结评估。

  最后,完善监督公开机制,拓宽人大代表和人民群众对专题询问的有序参与。(吴洁芬)

浏览字体【字号: 复制 打印 关闭

关于我们 | 网站地图
主办:北京市人民代表大会常务委员会
ICP备案号:京ICP备05042646号